淮安开发区人大工委的创新实践与制度完善的启

    2020-04-27 14:54
    淮安开发区人大工委的创新实践与制度完善的启示
    1992年,江苏省淮安市顺应形势发展需要设立了淮安经济开发区。2010年,淮安经济开发区升格为国家级淮安经济技术开发区。为了切实加强开发区民主法治建设,2012年7月,淮安市人大常委会作出了设立淮安市人大常委会经济技术开发区工作委员会(以下简称开发区人大工委)的决定。几年来,开发区人大工委依据有关法律法规,积极开展推进开发区民主政治建设有效探索,不断创新实践,在体现民情、反映民意、集中民智、促进民主、改善民生、推动转型高质量发展等方面发挥了较好的作用。成为北有辽宁鞍山、西有河南洛阳、东有江苏淮安的全国开发区人大工作典型之一,被全国开发区人大研究会表彰为先进单位,同时也为我们如何加强和完善开发区人大工作制度带来了诸多启示。
    一、  加强开发区人大工作的重要性和必要性。
    从淮安的情况来看,开发区成立之初,人大工作是个“无角”,2012年成立了开发区人大工委,人大工作成了“犊角”,要使人大工作成为开发区的 “牛角”,各级党委,尤其是党委的主要领导人必须提高认识、统一思想,充分领会和看准加强开发区人大工作的重要性和必要性。
    是全面推进依法治国的迫切需要。依法治区是依法治国基本方略在开发区的具体实践。《宪法》第二条明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民”,“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”依法治国的根本目的是保证人民充分行使当家作主的权利和维护人民当家作主的地位,开发区人民作为我国全体人民的重要组成部分,理应有依法行使当家做主的权利。开发区有着行政高效运转、特事特办、急事急办、难事帮办的情况,只有加强和接受人大监督,开发区的建设和发展才会少走叉路、不走弯路。
    是体现开发区人民当家作主的迫切需要。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,是我国的根本政治制度要求。党的十九大报告将坚持以人民为中心和坚持人民当家作主作为新时代中国特色社会主义两大基本方略,习近平总书记也曾指出“民心是最大的政治”。因此,只有始终坚持以民主为贵、以民生为重,始终重视民心、尊重民意、顺应民愿,努力为最广大人民群众谋福祉,人民群众才能认同,人民群众才能拥护,执政地位才能巩固,执政使命才能完成。开发区也是国家的一部分,不能没有人民当家作主,不能没有以人民为中心地位,不能没有人民利益诉求的渠道,不能没有人民对美好生活需要的制度保证。全面建成小康社会、推动高质量发展、实施两个百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦,没有人民的参与和支持是行不通的。随着农村“城市化”、农民“市民化”进程不断加快,以第一、二产业为主的经济结构已逐步转向以第三产业为主,加上外来人口的涌入、外资企业的落户、外来文化的融合,各种新情况、新矛盾、新问题频繁出现。为确保开发区在敢试敢闯的同时,确保严守法律底线不超越“法律底线”、“法律红线”“政策高压线”,实现发展与民共享,必须将人民的诉求放在第一位,赢得最广大人民群众的理解和支持;也为确保开发区长治久安、发展势头积极向上,必须实施人民当家作主的工作制度,妥善处置新问题,着力解决新矛盾,积极应对新情况。
    是推进人民代表大会制度全覆盖的迫切需要。坚持人民代表大会制度、建设社会主义政治文明,是中国特色社会主义事业总体布局的重要组成部分。将人民代表大会制度延伸到开发区、覆盖到开发区,是新时代坚持和推进人民代表大会制度在我国全覆盖的一项重中之重的工作,我们要充分认识到,人民代表大会制度没有在开发区全覆盖,就谈不上全国性的全覆盖,开发区越发展,人大监督工作越重要。开发区人大工作起步较晚,各项事务相对落后,制度保障不够完备,工作环节相对薄弱。在这种情况下,开发区的发展和建设就更应该体现人民群众的意志和愿望,就更应该坚持人民代表大会制度,就更应该加强开发区人大工作,各级组织就更应该认识到这方面的重要性和必要性。
    是实现开发区全面发展的迫切需要。以习近平总书记为核心的中共中央提出了“四个全面”战略布局,为实现中华民族的伟大复兴勾画了清晰的路线图。马克思主义基本原理认为,生产关系必须适应生产力发展的水平和要求。目前,存在着生产关系和上层建筑并不完全适应生产力发展和经济基础的情况,导致经济发展迅速,但以民主政治建设为主要内容的人大制度建设却远远没有跟上。在时代高速发展的今天,人民群众越来越关注开发区的各项事务,如何畅通施政者与群众的沟通渠道,引导群众依法有序地参与管理开发区事务,成为决策层和管理层必须面对的一个崭新课题。全面建成小康社会阶段,政治建设是“五位一体”总体布局的关键一环,需要人大始终在民主政治建设、政治文明发展、政治体制改革上提供强有力的政治保障,始终需要人大在科学立法、监督公正执法司法和民主发展等方面久久为功。当前要围绕“四个全面”布局,结合党中央提出的要坚定不移做好新时代意识形态工作的要求,切实加强开发区人大工作适逢其时。推进和保障开发区全面发展,必须要通过发挥人大的法治保障、民主监督和民意表达作用,真正做到以法治来引领改革发展,以监督来约束行政和司法权力,以民主来维护民权民利。只有这样,开发区才能又好又快的全面发展,才能在发展的高地上行稳致远,发展成果也才能真正惠及人民、改善民生,壮大开发区综合实力,提升国家在全世界的形象和威望。
    二、  淮安的不足和困难
    监督职能难以充分发挥。开发区管委会不是一级政府,开发区人大工委也不具有一级市或县(区)人大常委会的职权,没有法人地位、资格。平时开展活动需由上级人大常委会授权和同级党委(党工委)批准,不能自主进行,具有很大的局限性,因此需要上级人大常委会更多的授权。
    执法活动难以独立开展。开发区人大工委组成人员都是上级人大常委会和同级党委(党工委)共同研究任命而来,没有经过人代会选举产生,其“身份”偏软偏弱,其“户籍”难以公认,现有法律法规中也未明确人大工委可以独立开展执法活动。平时开展执法活动或是“躲”在上级人大常委会后面、或是与上级人大常委会有关专门委员会联合进行、或是出具报告得到上级人大常委会授权,因此需要进一步研究和界定开发区人大工委体制和机制问题。
    代表选举难以高效协调。尽管现行所管辖的街道与原县(区)“分家”,但在县(区)人大换届时,开发区仍需依法选举产生原县(区)人大代表,且所选代表需参加原县(区)人代会和闭会期间活动。市级人大代表在换届时同样必须经原选举单位按法律程序选出。鉴于现行法律法规中对开发区人大工作机构在代表选举方面没有作出明确规定,开发区人大工作机构与原县(区)人大常委会在工作沟通中难以如愿通畅、达成共识,例如分配代表名额、安排选举经费、推荐候选人以及组织发动选民依法选举等若干环节上都难以高效协调对接。
    工委级别难以让人信服。开发区管委会是副厅级单位,人大工委是正处级部门,正处级部门监督副厅级单位的工作实在难以进行。开发区人大工委“一把手”是正处级干部,所在法律行政辖区的县(区)人大常委会主任也是正处级干部,一个正处级人大常委会单位领导与一个正处级人大工委部门领导,领导职权难定。许多工作不是依靠法律协调,而是靠个人“感情”配合。
    指导基层人大工作难以到位。开发区人大工委接受上级人大常委会和开发区党工委的双重领导,年度工作面临双重考核,但由于人员编制少、内部机构设置功能不全,并且对基层人大既无“人权”又无“财权”,导致在指导基层人大工作方面 “事权”不足、力不从心。同时,基层人大干部还承担区内硬性经济发展任务,只能放松部分人大本职工作,对区人大工委布置的工作也流于形式应付,心有余而力不足。
    三、  相关启示和建议
    开发区人大工作立法势在必行。2015年9月,中共中央总书记习近平《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》强调:“要扩大人民民主,健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,从各层次各领域扩大公民有序政治参与,发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。”我国是一个人民当家做主的社会主义国家,哪里有人民,哪里就应该有组织他们行使权力的机构,哪里就是他们行使权力的地方,开发区当然也不能例外。据不完全统计,目前330多家国家级经济技术开发区和高新技术产业开发区中,已有约70家建立了不同形式的人大组织或人大工作机构。在江苏省级以上开发区中,也有约30家设立了人大工作机构。淮安经济技术开发区作为淮安市经济发展的排头兵、苏北台资企业的领头雁,是标准的经济高质量发展高地,但是受到现有体制、机制局限,造成人大组织缺位,具体表现在以下几个方面:首先,组织机构缺位。由于开发区不是法律意义上的行政区,无法产生和形成区域人民代表大会。其次,代表履职错位。代表参会或闭会期间的活动,谈的说的议的评的都是原法律行政区域的人和事,角色十分尴尬。第三,工作体系断位。原行政区人大组织不便介入,现行政区人大组织又无充分法理依据进行指导,导致代表工作不顺,甚至连活动经费都难以保障。
    开发区推进依法治区势在必行。上世纪八十年代末九十年代初,开发区的成立是个新生之物,其主要功能是招商引资、产业发展、科技创新等。在近30年的发展中,开发区区域扩大、人口增加、社会民生事务增多,作为行政区域的全部要素逐步发育完备。一方面,开发区产业集聚、人才集聚、科技集聚、资本积聚,是社会先进生产力高地,是改革开放与建设发展的先行区、示范区,重要地位不容置疑。另一方面,民主政治建设、法治建设、依法行政工作相对滞后,各式各样的新情况、新矛盾、新问题不断涌现,尤其在制度缺失、监督薄弱、群众话语权不足方面问题突出,各类腐败案件也时有发生,迫切需要从管理到治理的“转型升级”。毛泽东同志曾说“只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息。”许多历史事实也告诉我们,绝对的权力也必然产生绝对的腐败。对照伟人的要求,审视目前存在的问题,我们必须认识到,在严峻的形势面前,只有依法治区才能保障和促进开发区又快又好的发展,真正做到行稳致远。
    开发区人大工委增加授权势在必行。这几年,市人大常委会在组织代表培训、调研、视察,开展专题询问、约见部门(单位)负责人等方面已经授权不少,但是在审议开发区管委会工作报告、审议法院工作报告、审议检察院工作报告、审查开发区财政预决算执行情况、开展各类执法检查等方面授权还没有完全到位,建议在不与法律法规相抵触的情况下,出台针对性和操作性都强的开发区人大工作实施办法或继续完善开发区人大工委工作规则,对依法监督的范围、内容和方式方法进一步明确授权。开发区人大工委也要积极依据授权,组织人大代表进行讨论、审议、审查,请人大代表提出建议和意见。
    开发区人大干部履职能力提升势在必行。人大干部组织、协调、带领人大代表依法履职,在工作中起着中流砥柱的作用。因此,为进一步做好人大工作,就需要建设一支政治过硬、作风过硬、业务过硬、能力过硬、廉洁过硬的干部队伍。目前,在开发区人大工委中,工作人员多数是“半路出家”,并不熟悉掌握代表履职的基本知识、基本程序、基本要求。要解决这个问题,一靠调配充实,尤其是专业人才,要改变一种理论上(主要领导人经常高喊)重要、使用上(组织部门在调配中)次要、行动上(重大工作安排上)不要的怪现象;二靠内培提升,尤其是中青年干部,培养一支优秀懂行、热心人大工作的中青年干部,是确保人大工作拉得出、打得响、不断层、不断档的关键措施之一。要真正造就一支分析问题能力强、调查研究能力强、监督执法能力强、综合表达能力强的人大工作中青年干部队伍。
    四、  淮安的创新和实践
    “顶层设计”制订“小宪法”。为便于和规范开展工作,在设立开发区人大工委伊始,淮安市人大常委会就量体裁衣地制定出一套工作制度。认真研究国家《宪法》、《代表法》、《监督法》、《组织法》、《全国人民代表大会议事规则》、《全国人民代表大会常务委员会议事规则》等多部法律法规,又先后到无锡、镇江、泰州、洛阳等地学习取经,并深入调研开发区经济社会发展情况和民主法制建设状况,市人大常委会起草了《淮安市人大常委会经济技术开发区工作委员会工作规则》,经过2014年1月2日淮安市第七届人大常委会第二十四次主任会议讨论通过,以淮安市人大常委会办公室文件(淮人办发﹝2014﹞6号)印发执行。《规则》的制定和印发,为开发区人大工委进行了顶层设计和量身定做制定了“小宪法”,为工委工作提供了业务保障和法律法规支撑。“小宪法”共有五章二十三条,明确了开发区人大工委的组织机构、工作职责、工作制度,强调“市人大常委会经济技术开发区工作委员会是市人大常委会派出机构,接受市人大常委会和淮安经济技术开发区党工委的领导。开发区人大工委保持与市人大财经委和市人大常委会各工作机构的工作联系” 。在“组织机构”中明确,“开发区人大工委由主任一人、副主任和委员若干人组成” 。在“工作职责”中明确,“宣传宪法和法律法规,保证宪法和法律法规在本区域范围内的遵守和执行”,“贯彻落实市人大及其常委会决议决定和开发区党工委决策部署”,“加强与开发区管委会及其部门(单位)的工作联系,了解开发区经济社会发展规划、财政预算执行情况以及其他方面依法行政工作情况,提出建议和意见并督促落实整改”,“加强与开发区审判机关、检察机关的工作联系,了解工作情况,提出建议和意见并督促落实整改”,“加强与人大代表的联系,为代表执行代表职务提供服务保障,组织代表闭会期间活动以及履职学习培训,自觉接受选民监督”,“围绕开发区发展大局,组织代表开展工作监督,发动代表广泛收集人民群众的建议和意见,发挥代表在参与和推进经济发展方面的重要作用”,“督促开发区管委会及其部门(单位)认真研究办理代表建议、批评和意见,接待人大代表和人民群众的来信来访”等等。在“工作制度”中明确,“坚持重大活动、重要工作向市人大常委会和开发区党工委请示报告制度”,“开发区人大工委根据工作需要,可以邀请人大代表、有关专家参加工作会议和代表活动,也可以要求开发区管委会及其有关部门(单位)、审判机关、检察机关负责人列席工作会议和代表活动,听取意见、回答询问” 。
    创新举行开发区“人代会”。开发区内的省、市、区人大代表过去一般都不参加开发区的会议、不讨论开发区的工作,特别是市、区人大代表都参加法律行政区域的清江浦区人大活动。人是开发区的人,开会说话要说清江浦区的人和事,绝大多数代表干脆成了“哑巴”或“半哑巴”代表。为了改变这个不符合实际的尴尬局面,经过争取和努力,开发区人大工委创新建立了工作通报制度,也被称为“开发区人代会”从2016年起,每年在清江浦区人代会期间,排出一天时间,专门召开开发区人大代表工作通报会,由开发区管委会、人大工委、法院、检察院向代表通报上一年工作情况和下一年工作计划。根据需要,轮流或随机抽取部分职能部门和单位向代表专题报告工作,广泛听取代表建议、批评和意见,并建档督办。几年来,已办结代表建议、意见210多条,有序、有力、有效地推进了开发区经济社会高质量发展。
    单独组团出席市级人代会。为激发开发区人大代表履职的积极性、针对性、实效性,开发区人大工委积极争取辖区内市级人大代表单独组团参加市级人代会,得到了省、市人大常委会的支持,中共淮安市委召开专题会议讨论研究批准同意。2019年1月,淮安市召开第八届人大三次会议,开发区内17名市级人大代表第一次以开发区代表团身份参加了会议。会议期间,中共淮安市委书记姚晓东第一个参加了开发区代表团的讨论和审议活动,代表们的发言比以往更积极,参加各项活动更活跃,审议中所提建议、意见较往年数量倍增、质量提升。
    开展人大代表专题询问。开发区人大工委不具备“常委会”、“人代会”、“主任会”和立法权、监督权、决定权、任免权,发挥代表作用是开展工作的主要抓手。为彰显工作监督、法律监督的权威,经市人大常委会授权和开发区党工委批准,自2018年起,开发区人大工委每年可以从开发区难点、热点、重点工作中选取1到2个工作,开展人大代表专题询问。2018年经过精心选题、报请批准、制定方案、深入调研等若干环节130多天的紧张筹备,全国开发区首例人大代表城市环境整治提升专题询问会于9月16日成功召开,开发区党工委、管委会全体领导班子成员,法院、检察院全体领导班子成员,区内5个园区负责人、51个部门负责人、19个市直驻区单位负责人、6个街道办负责人、200多个重点企业负责人、区内大中院校、中小学、医院等单位负责人以及群众代表合计600多人参加了会议。会议围绕调研筛选的10个询问问题清单和2018年7月27日江苏省第十三届人民代表大会常委会第四次会议批准的《淮安市文明行为促进条例》进行一一询问,最终梳理责承具体整改问题104个。人大代表询问语言犀利、点到要害,点评充满辣味,管委会分管领导和单位、部门主要负责人回答问题无法避让、浑身冒汗,“被迫”交出整改责任人、整改措施和整改时间表。对这次活动,淮安市人大常委会和开发区党工委都给予了高度关注、鼎力支持和积极评价,《人民网》、《新华网》、淮安市人大网、《淮安日报》等媒体都在第一时间内给予了宣传报道。全国开发区人大研究会推出专刊在全国推介,并在2018年10月第七届全国开发区人大工作联席会议上研讨交流,还将其做法和经验上报到全国人大常委会。
    打通基层人大工作通道。开发区的一些村居、社区和重点企业中没有人大代表,人大工作是个空白点。为了解决这个问题,开发区人大工委经过调研和广泛征求意见,建立了人大工作联络员制度,在65个村居、社区和45个重点骨干企业中聘请了110名人大工作联络员,并相应地制定了工作方式、工作内容、工作职责。联络员制度的建立,有效填补了区内人大工作空白,畅通了人大监督和民声诉求渠道,有利于收集社情民意,推进解决关系到群众切身利益的热点、难点和重点问题;有利于密切同重点企业、骨干企业、重特大项目的联系,及时发现经营和建设中的困难,促进尽早、尽快和尽好的解决;有利于通过正常转交、跟踪反馈、重点督办等形式积极回应社会关切,搭建人大机构及各级人大代表服务开发区的重要平台。这一举措,让人大工作在开发区实现了全覆盖。
    建立主任督办制度,切断“中梗阻”。为督促代表积极履职,主动提建议、提意见,也为建议、意见既能“落地”也能“上天”,真正起到推进工作、促进发展的作用,开发区人大工委借鉴市县人大常委会的做法,分别建立了人大代表重点建议、意见主任督办制度,人大代表一般建议、意见副主任和职能处室处长督办制度,每年两次提请党工委以文件形式分解落实办理代表建议、意见的任务和责任。根据工作需要,对代表建议、意见,工委主任每季度督办一次,工委副主任和处长每月督办一次,遇特殊情况即提即办即督查,切断了管委会一些职能部门的“应付了事”等“中梗阻”渠道。几年来,列入主任重点督办的人大代表建议、意见28条,办结率100%,实现了代表建议、意见件件有着落、事事有回音。
    近年来,开发区人大工委“实施双智工程,创新社区管理模式”等调研、打造全国先进的代表履职新平台、建立向人大代表报告工作的机制等多项工作分别获得开发区党工委授予创新创优一等奖和二等奖。
    (淮安经济技术开发区人大工委)
专家讲堂
  • 武汉东湖高新区构建高质量创新生态系统

  • 以改革激发更多创新创造活力

  • 立足扩大内需 促进区域经济一体化

  • 关于互联网经济发展的六个战略思考

  • 政策“组合拳”推动我国营商环境排名大

  • 提速数字基建建设 激活高质量发展源动力

  • 关于提升开发区要素资源利用率的思考与

行业动态
电子期刊
友情链接:
如神咨询 版权所有 苏ICP备12024279号