新型城镇化高质量发展提速

    2020-05-20 16:17
    近期,中共中央、国务院相继印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》(以下简称《意见》)和国家发改委《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》(以下简称《任务》)两份重要文件。在世界经济风云变幻,我国新型城镇化深入推进的大背景下,这两份重要文件的颁发具有深远的战略意义。其政策导向是通过深化改革,引导和推动劳动力、土地、资本合理有序流动,完善要素市场化配置,加快提升全要素生产率,推动新型城镇化建设加快步伐向高质量发展。
    一、以深化要素市场化改革促进新型城镇化发展
    《意见》提出了深化要素市场化改革、促进区域协调发展、推动经济发展向高质量转变的要求。明确了“五大要素”即土地、劳动力、资本、技术和数据对经济增长的重要性,响应十九届四中全会所提及的经济发展新理念。而“重大要素”市场化改革的深化,将有助于推进要素的市场化配置,加快提升全要素生产率,推动新型城镇化高质量发展。《意见》首次提及数据要素。从去年底中央经济工作会议上提出的“大力发展数字经济”到如今“加快培育数据要素市场”,可以看出数字经济发展已经上升到国家战略层面,对资源的优化配置将起到关键作用,也是推动经济向高质量发展的重要组成部分。而数据要素市场的培育必将促进新型基建发展,其涉及七大领域,包括5G、数据中心、云计算、工业互联网、物联网、人工智能、传统基础设施数字化改造,是新型城镇化高质量发展不可或缺的核心内容和重要基础。
    长期以来,土地制度改革是“牵一发而动全身的”,对经济发展起到了重要的引领作用。《意见》将土地要素放在首位,并指出“建立健全城乡统一的建设用地市场、城乡建设用地指标使用应更多由省级政府负责”。这意味着长期以来建设用地集中审批制度将进行改革,若如此则可能是历史性的突破。与此同时,鼓励盘活存量建设用地、深化农村宅基地制度试点改革,将进一步增强土地资源优化配置理念,具有很强的战略导向性。不仅如此,土地资源优化配置有助于推动劳动力和资本在更高水平上流动,给大城市、都市圈和城市群带来源源不断的要素资源。
    破除户籍制度壁垒对新型城镇化建设至关重要。《任务》提出的“深化户籍制度改革,放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制,推动公共资源按常住人口规模配置”,是逐步消除城乡二元体制、促进城乡融合发展的关键举措。《任务》明确要求增强城市集聚效应,完成户籍城市化目标,进一步消除大城市落户壁垒。比较去年文件来看,《任务》的要求又进了一步,提出要取消落户限制从100万以下提升至300万以下城市,并取消大城市郊区新户落户限制。《任务》强调要落实总体性目标,2020年要实现1亿非户籍人口落户、户籍城镇化率达到45%的目标。统计局数据显示,截止2019年末,户籍城镇化率已经达到44.4%,按照过去两年平均增加1600万人口来看,2020年实现目标没有问题。
    加快推进城乡融合发展是新型城镇化高质量发展的重要内容之一。《任务》要求更广泛的推开农村集体经营性建设用地直接入市,启动新一轮农村宅基地制度改革试点。这对增加农民收入、缩小城乡收入差距,提高农村居民生活水平,激发内需潜力将起到重要作用,符合新型城镇化高质量发展的基本要求。《任务》提出要加快引导工商资本入乡发展,首次提及中央预算投资和国家城乡融合发展基金在城乡融合中所起的作用,以补缺传统城市发展的“盲点”。农民加快步伐进城和工商资本入乡发展,可以说是促进城乡融合发展的大动力。未来需要进一步解放思想,加大改革力度,消除束缚这两大动力运转的因素,让这两大动力更好地发挥作用。其中的关键就是要深入推进土地制度改革和户籍制度改革。
    总体而言,《意见》提出了两个“加快”、两个“推进”和一个“引导”的新型城镇化高质量发展的思路,而《任务》则重在举措和落实。改革开放以来支撑中国经济发展的人口红利逐步转为慢变量,破除劳动力流动壁垒,加快培育数据要素和发展技术要素将作为重要的增量,推动土地和资本加快步伐向市场化迈进,将为“十四五”期间新型城镇化高质量发展提供基础性的重要支撑。
    二、新型城镇化高质量发展将呈现六大趋势
    在要素市场配置优化的基础上,未来我国经济转向高质量的新型城镇化时代将是大势所趋。习总书记在去年年底《求是》杂志上发表的《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》中提出“通过破除资源流动阻碍,使市场在资源配置中起决定性作用,促进各类生产要素自由流动并向优势地区集中,提高资源配置效率”。结合中央文件和总书记的相关阐述,在《意见》和《任务》等相关政策文件的引领和推动下,未来新型城镇化高质量发展将呈现一系列重要的发展趋势。
    未来阻碍劳动力自由流动的不合理壁垒将进一步被拆除。其最重要的措施便是户籍制度的深化改革,以促成更高效的劳动力市场。过往的研究表明,发生在城市环境下的人力资本普遍增长,劳动参与率提高将带来更高的劳动生产率。中国依然存在规模庞大的农村劳动力,伴随着农村经济体制改革和劳动生产率提高,农村人口转城镇市民的空间依然巨大,按照联合国预测来看,假设到2030年中国常住人口城镇化率达到70%左右,那么未来十年新增城镇人口约1.6亿。全面、深入地推进户籍制度改革,是提高劳动参与率最有效的手段。《任务》将深化户籍制度改革放在重要位置,意味着未来户籍制度改革会加大力度持续向前推进,未来劳动力要素流动将变得更为便利和灵活,有助于推动生产要素在新的城乡格局下实现再平衡,为新型城镇化带来持续不断的动力。
    随着人口进一步向优势区域集中,大城市、城市群人口集聚效应势必进一步增强。尽管中国拥有全球最多的特大型城市,但依据国际经验,真正拉动国家经济增长的往往是100万-1000万的大中型城市及其城市群。与其他国家相比,尤其是与东亚经济体相比,中国人口在大城市的集聚效应是不够的。世界银行的数据显示,2018年人口超过百万的城市群中人口占国家人口的比例,中国仅为28%,远不及日本(65%)、韩国(50%),人口聚集程度与日韩有较大差距。尽管中国人口众多、幅员辽阔,人口聚集程度可能会相对低于日韩这类国土面积相对较小的国家,但无论如何不到30%是明显偏低了。《任务》进一步明确了300万以下城市将全面取消落户限制、推动300万以上城市基本取消重点人群落户限制,将加快破除制度壁垒,持续推动人口向优势区域持续集中,城市群和大城市的人口聚集效应将进一步增强;从而在未来一个时间段内,形成新型城镇化高质量发展的不懈动力。
    人口更多流入要求大城市提升综合承载能力。在人口持续流入的大背景下,补短板、盘活存量资源成为传统大城市未来发展的新路径。疫情下,城市公共管理的诸多潜在问题逐渐暴露。城市建设已度过了修路、拆迁、盖楼等相对粗放式发展的时期,政策供给将更多服务于新时期下的内生性需求。增量改革涉及公共卫生、公用设施和智慧城市建设,包括运用信息化手段建设便捷高效的公共服务平台,加快养老保险全国统筹进度,增加普惠性学前教育,完善住房保障体系;对城市内进行旧区改造、开发“褐地”,提高土地使用率,建立符合高质量发展的新型城市商圈。未来大城市的综合承载能力将会获得持续提升。
    核心城市和重点城市将进入都市圈建设时代。未来都市圈同城化发展将成为重要趋势。纵观全球城市化发展进程,都市圈的形成是中心城市与周围地区资源要素双向流动的结果,突出的特征便是区域内通勤能力的大幅度提升。中国正处在制造业从特大城市、大城市向中小型城市扩散的阶段,功能上侧重于纾解核心城市的压力。新时代都市圈建设需要破除不同行政辖区的行政管制,在交通基础设施建设、医疗保障和教育资源等公共服务上满足新进都市圈人群的需求。都市圈建设将是未来财政预算支出和基建投资的新领域,相应地也会带动部分配套的房地产需求。都市圈同城化发展要求不同区域行政管理上形成新的一体化机制,来适应都市圈发展,而不是让旧体制继续束缚其发展。
    都市圈同城化建设理念的核心是集约化,是建立在要素自由充分流动和资源配置更加合理、市场竞争更加充分、成本相对更为低廉等基础上,都市圈同城化建设较传统城镇化建设要来得效率更高。都市圈同城化发展不可避免地需要改变原有的城乡“二元”结构问题,势必推进城乡融合发展。
    未来城乡融合发展步伐将加快。这一点《任务》中的表述显得尤为突出。随着户籍制度和土地制度改革的推进,土地确权及其交易属性得到释放,农村剩余劳动力进城障碍将会减少;城乡公共基础设施建设配套实施推进,将促使城乡结合地区间要素流动更为灵活,农村对工商业资本的吸引力也会上升。这必然有助于减少城乡收入差距、促进城乡融合发展加快步伐。
    “人地钱挂钩”配套政策将逐步落地,重点在于改革建设用地体制和投融资制度。这方面政策旨在盘活农村土地资源,借助资本的力量,助力农业人口进城,为新型城镇化建设提供新的劳动力和持续提升的消费需求。“人地钱挂钩”的配套政策是改革开放以来第5次土地管理法的修改,也是城市增量土地供应的标志性改革。重点城市所在地政府将获得更多对土地供给的自主权,“因城施策”的基调将不仅限于房地产市场,未来建设用地将逐步摆脱“均分”的理念,向着人流、产业聚集的方向配置,中心城市和重点城市将会获得较大的土地配置份额。城市投融资方式也将发生变革,将增强财政转移支付能力,增加民生支出占比,并借助更多产业基金来撬动地方投资;扩大发行企业债、鼓励开发性政策金融机构提供更多金融支持。“人地钱挂钩”配套政策的落地将有力地提升要素配置水平,促新型城镇高质量发展。
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