国有企业改革再出发：从“分类”到“分层”

一、引 言
伴随着中国改革的深化，中国经济持续健康快速发展，经济结构优化和运行质量提升正在发生深刻的变化。在近四十年的改革进程中，作为社会再生产主体的企业同样经历了多层蜕变、脱胎换骨，企业改革总是处在整个经济体制改革的“中心环节”，这一“定位”在1984年10月中国共产党十二届三中全会通过的《关于经济体制改革的决定》中就已经明确。因此，围绕“政府”与“企业”关系的改革始终受到重视，在1993年11月十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，明确了以“建立现代企业制度作为企业改革的目标模式”和社会主义市场经济体制的“微观基础”。提出明确企业“出资人”制度和出资人责任的改革要求。2013年11月十八届三中全会通过了《关于全面深化改革关于重大问题的决定》，进一步将企业改革与社会主义基本经济制度的发展完善相联系，提出“积极发展混合所有制经济”，作为公有制实现的重要形式，以实现公有制与市场经济的有机融合。对企业改革、特别是国有企业改革提出了深层次的“攻坚”任务。为了更好地贯彻落实十八届三中全会《关于全面深化改革关于重大问题的决定》（以下简称《深改决定》）精神，中共中央、国务院发布了《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）。明确了对国有企业实行“分类”改革，打开深化改革的新的空间。联系近三年来“分类”改革推进的实践，笔者认为，有了“分类”，还要“分层”。
二、《指导意见》对企业制度创新的拓展深化具有指导意义
《指导意见》的最亮点就是明确对现存的国有企业要进行“分类”，在分类的基础上选择不同的改革举措。对于“分类”的理解认识，实际上包含了对于国有资本的现有配置需要结合资本所处的产业领域加以分类施策，使国有资本配置与相关产业领域的技术和市场结构特点结合起来，使之符合国有资本配置的产业领域的功能特性，兼顾了“国有资本”与“产业领域”两个方面的经济含义，这当然是一种更加贴近现实经济运行特点的认识深化，也是在总结前期改革动作的经验基础上的新的改革动作。有了分类就有了对于不同的行业的国有企业改革举措的区别，而不是“大呼隆”“萝卜青菜一锅煮”，显然是有助于改革举措更具精确性、针对性，从而提高改革措施解决问题的效应。因此，必须充分肯定“分类”对于推进改革深化的积极意义。跨出这一步，在明确“积极发展混合所有制”作为深化改革的新的“突破口”的总体方向基础上，将现实经济生活中的国有企业分出了“商业类”与“公益类”，商业类中根据国有资本所处领域的产业功能和市场可竞争性特点又进一步细分为商业A类、B类，这样有助于在深改动作确定引入非公有制资本的规模数量和占股比例。之所以有这样的再细分，其中所蕴含的道理还有，现代公司的股权结构的设置是决定和影响公司治理的主要经济因素。
毫无疑问，《指导意见》对推进企业制度创新是下了功夫的，《指导意见》着力于制度创新的推进可以概括为五个方面。
第一，积极发展混合所有制，以此作为深化企业改革的“突破口”，进一步完善现代企业制度。说到“混合所有制”改革，我们可以从《深改决定》的第六条“积极发展混合所有制经济”的标题，感受到主动选择“混合所有制”，这是一个很重要的理论深化突破。在1993年党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，明确了以“建立现代企业制度”作为企业改革的目标模式，所谓现代企业制度即现代公司制度，也就是多元出资的企业制度。实际经济工作场合形成的“多元出资”并不一定就是“混合所有制”，有可能只是不同法人出资形成的“多元”，因为这里的不同出资法人都是几家国有控股公司或者国有投资公司，这种“多元”形式能够导入不同法人利益主体之间的“制衡”机制，对原有的企业治理决策方式带来变革。但是，国有控股公司或投资公司的“最终控制人”都是政府的资产管理部门，以至于还是没有从根本上使“制衡”机制真正到位，也就是说，这里的“多元出资”还只是形式上的变革。由此也就不难理解，只有在产权关系性质特点上存在不同最终所有权的多元出资，才构成真正意义上的“混合所有制”，即公有制出资主体与私有制出资主体之间、不同的私有制主体之间的共同出资所形成的“联合出资”才构成真正的“混合所有制”，形成不同产权关系主体之间的制衡机制。在这里，制衡的主要表现除了以积极的投票方式参与治理，最根本的是还能够选择“消极的”方式即“退出合作”的方式参与治理。换句话说，出资者（投资者）保持有“进入”和“退出”对称完整的权利。不难理解，1993年还不能正面直接提发展“混合所有制经济”，对经济生活中已经存在的“混合所有制”形式只是承认其存在，对于这种形式与坚持公有制原则的关系没有直接回答。表明对于私人资本如何与公有资本合作，理论认识的深化突破不是一件十分容易做到的事情。到了2013年，伴随改革的不断深化，实际经济生活中由于市场深化进程所出现的新的投资机会，已经出现一定数量的公有资本与私人资本共同联合出资，特别是以发行股票上市对一大批国有企业的产权结构的改造，使我们实际体会到混合所有的机制活力，因此，对混合所有制有了更加深刻的理解，十分明确地提出“积极发展混合所有制”。可见，有人说对于国有企业改革所讨论的问题二十年没变，这个说法有点简单化了，肯定是不准确的。
第二，从“管资产”转向“管资本”的国有资本管理体制变化创新，以管理对象和内容的变化促成管理工作方式和管理目标的变化。“管资本”就是要以“价值型管理”作为管理工作重点，围绕保值增值、保持资本的活力开展工作，以有助于解决好国有资本和市场经济的融合。而“管资产”只能是以现有的企业组织对象和企业经营使用的资产作为管理对象，因而受到资产的专用性和企业资产账户内容结构的束缚制约，使管理行动难有灵活性。
第三，组建国有资本经营公司或者是投资公司，创新国有资本经营制度。借助于授权经营方式，将国有资本经营权推向市场，促成“政资分离”，进而更好地解决“政企分离”难题，实现经营性国有资本的市场化运作。通过授权方式，由国有资产经营公司行使资本经营的权利。具体来说，经典理论所得出的公有制的本质是“全民所有”，这种属性在现实生活中表现为“国家所有”，再追问国家所有如何表现，国家所有的权能只能是通过国家治理职能形式的政府职能去加以实现，“国家所有”就直接表现为“政府所有”。然而，政府的职能又是通过政府的相关部门去行使的，在这里，全民所有的资本权利与政府的日常行政管理的职能关系重叠起来了，所有权权能最终表现为“政府部门”职能权利，以至于有“部门所有制”的说法。很显然，这一说法不是空穴来风，而是国有资产管理行为在具体场合给人的印象。更加让人值得追问的是，政府管理经济活动的具体职能，又进一步表现在政府部门内部的各项具体的审批、核准、许可、发放牌照或者是备案放行等工作内容上，而这些具体的工作内容是由政府部门内部的岗位职责去办理的，这就出现了“政府部门职能岗位化”到“岗位职能当事人化”的转换，这就是当下为什么有些政府部门“门难进”“事难办”的内生机理和原因，也是那些掌握具体审批权力的岗位当事人可能有“弄权”“设租”的体制机制原因。这同时也告诉我们一个很简单的道理，没有相应的公开透明的办事原则，没有基于公开透明的原则相伴随的监督制衡，腐败就会滋生。这种所有权实现过程的权能转化机制，有人形象地概括为“政府职能部门化，部门职能岗位化，岗位职能（当事）个人化”。原因是政府的公权力落在了个人的手里，掌握这一“权力”的行为不透明、没有制衡。可见，政府所有的具体权能最终表现在“执事”的具体岗位上，这是现行的国有资产管理还没有完全打开的“黑匣子”。通过组建国有资产经营公司或者是投资公司，对经营性国有资产实行授权经营，某种意义上就是把经营权交给市场，通过市场的开放性信息环境加以监督。由此可以使政府从现行繁重的国有资本经营的具体事务中解脱出来，接受授权的资本经营公司则可以接受市场的约束和检验，融入市场环境，促成国有资本与市场机制的相融性。
第四，带动对于国有企业领导人分类分层次的管理问题的解决，促成对经营人才的市场化评价。以企业经营者队伍的分层分类管理评价方式创新，有助于企业经营者（企业家）的市场化评价制度的发育和企业家队伍的成长发育。这也是《指导意见》治理与推进的制度创新的重要内容。
第五，促成经营者和员工激励制度创新。发展混合所有制经济，开放产权关系的不同所有制资本关系的联合合作，使国有资本的产权权利接受市场定价，形成外在的市场化、公开化的定价机制。借助产权定价的客观公允环境，也有助于引入企业经营者和员工参与持股，形成公有制主导下的劳动者直接持股的新型的资本与劳动关系。创新经营者和员工的激励制度。所有制关系上的这种突破，既是对既有的公有制生产关系的发展，也是对所有制理论的创新。正是这样，以混合所有制改革为契机，推行经营者和员工持股，是国有企业改革深化进程必须重视的重要改革内容。
三、从《深改决定》发表到《指导意见》出台：对国有企业管理方式的探索和启迪
围绕国有企业改革，《深改决定》所明确的改革原则，可谓2.0版本的改革，由于对改革内容设计存在不同的理论解读，必然会对改革举措的选择产生影响。从《深改决定》发表到《指导意见》出台的差不多22个月改革实践中，可以看出不同的理论解读从而深层次的理论创新对于改革深化的重要意义，加深理论探索对于指导改革前行的意义重大。
中国共产党十八届三中全会通过的《深改决定》，对全面深化改革的目标和“经济、政治、文化、社会和生态文明”“五位一体”的改革任务，对体制建构“四梁八柱”做了全面完整的设计，致力于“国家治理体系和治理能力的现代化”建设，理论上有系统的创新。《深改决定》发表后，围绕各项改革任务的落实，形成了一种“改革再出发”的“活跃”场景。我们可以从两个方面来加以考察。一方面，经济理论界对于《深改决定》所提出的改革任务内容的论证和阐发，基于研究者自身的知识结构和研究风格，“百家争鸣”显然是有助于把问题研究得更加透彻，对同一个命题有不同观点解释本来是一个常态的事情，但是，实际的改革举措如何拿捏、选择什么样的理论主张为参考并具体转化为改革举措方案，最终需要有一个抉择，将设计付诸行动。
另一个方面就是，针对《深改决定》所明确的改革任务要求，具体指导和负责相关管理工作的政府部门都从自身赋权范围积极思考，制定推进工作的试点方案，人力资源和社会保障部管理职能相关的对央企负责人“限薪”的改革方案。企业领导人薪酬的额度控制必然会派生关联影响到对于企业内部不同管理层级岗位的薪酬收入水平，由此造成对央企队伍产生一定程度上的震动。差不多同一时间段，国家发改委从对全社会投资管理的职能出发，针对混合所有制改革任务，对如何选择国有企业开放社会资本入股投资提出试点方案，召开专题会议，最初遴选了80家试点，实际执行过程有25个公司完成了混合所有制改造。财政部则研究出台相应的文件，对国有资本经营收益缴交制度逐年到位做出安排。国有资产监督管理委员会在2014年7月出台了六家企业四类试点的工作方案。可见，围绕国有企业改革问题，具体的对国有资产管理的政府职能分别落在国务院不同部门。这种状况让我们似乎还是看到对国有企业日常运营管理呈现“五龙治水”的影子，政出多头的改革推进不能形成全面协同深化的综合效应。正是在这样的背景下，需要研究设计带有综合考虑的协调一致的改革方案，研究制定《深化国有企业改革的指导意见》就显得十分必要，经过了一年多的实践，先后几易其稿，《指导意见》是2015年8月24日中共中央和国务院联名形式下发，并于2015年9月13日正式公开发布。《深改决定》和《指导意见》两个文件公开发布的时间间隔有22个月。可见从《深改决定》所明确的改革任务原则转化为达成具体行动方案和工作内容的共识，花费了不少时间。再后来就是国务院或者是国家国资委提出配套《指导意见》陆续出台1+N个文件，围绕企业改革的相关具体内容明确政策指导，进一步细化了《指导意见》提出的工作要求，对于国有企业改革多个方面的工作有序平稳推进发挥了积极的作用。
围绕国有企业改革的深化究竟有哪些深层次问题需要解剖，其实在1993年十四届三中全会提出“现代企业制度”概念以后，公司制度作为企业改革新的组织形式和法律制度形式就被广泛采用。实际上，在多元出资场合，原来的国有（独资）企业已经改造成多元出资，特别是在吸收社会资本参与投资的企业后（比如有国有发起上市的股份制企业），原来的“国有企业”应该在法律概念上转变为“国家出资的企业”。但是，在我们的日常生活中，“国有企业”的概念没有改变，国有独资的企业、国有控股或者是参股的企业，都被笼统地称之为“国有企业”，导致在多个场合，对于国有企业改革任务内容讨论的话语所指莫衷一是，使理论的热闹流于形式的空讲。更何况人们的知识存量中已经对传统体制中的“国有企业”有“既定概念”。严格地说，改革已经推进的举措，改变了相当一部分国有企业改制转变为“国家出资的企业”，只有国有独资企业才可以直接地称之为国有企业。笼统地沿用“国有企业”概念，将已经改制为多元出资的（国有资本出资可能占据控股、参股但还是第一大股东或主要股东）企业直接称之为国有企业，意味着忽略其他出资资本的存在，概念范畴没有包含反映其他股东的存在。以至于没有能够区分国有资本在这一具体企业是“全资”“控股”还是“参股”。这种对于“国有企业”概念的任意称谓，无论是政府官员还是理论工作者、新闻媒体甚至官方文件，都习以为常，没有加以认真区分。在实际经济生活中，在国资委眼里，全资的我要管，控股的我要管，参股的我还要管。这种状况表明理论工作的规范性没有到位，自然也会直接产生对于企业改革研究和工作内容着力点的偏误。我们所说的“国有企业”，不是一个抽象的概念，应当是有具体存在的组织对象，联系到现实经济生活中的具体企业，这一概念严格意义上只能指向国有全资企业。而国有出资控股或者是参股企业，因为有其他出资主体存在，就不能笼统地归于既有的“国有企业”概念之下。否则就会出现讨论的对象不准确，自然讨论的实际内容也就不能明确精准，讨论的见解也就不具参考借鉴指导价值。由于对“国有企业”概念的简单化定义，在概念不准的前提下，许多的量化实证分析难以将问题解剖清楚，研究的实际价值也就会大打折扣。包含国有出资在内的多元出资企业，出资人行为属于市场行为，按照市场规范，在出资人场合，不同主体持有的股权数量有大小，彼此平等合作，同股同权同利。这是非常有意义的概念含义上的澄清，我们理论工作者对此应当负有责任。
顺便需要指出的是，在实际经济生活中，也存在“国资”概念的使用不规范。在不少场合，人们经常使用简化了的“国资”概念，但是，究竟是说“国有资产”还是“国有资本”，显然两者不是等价的概念。目前明确了国资委从管资产转向管资本为主，这是改革深化的重要推进举措。会计学意义上资产和资本是有差异的。资本是所有者权益，那才是实际权益和能力的国有资本。还有，其实“混改”的概念也存在使用场合的不规范，存在着为改而改的现象。近两年来的中央经济工作会议，都特别提出对六个产业部门要加快推行混合所有制改革的工作任务，以至于积极选试点、抓推进。其实这里需要深入研究就是“混”改的根本意义，发展混合所有制关键在什么产权环节上？某个产业部门没有放开准入（注意，产业准入的开放是有条件的，可能涉及到国家经济安全问题），也就是说这个产业的定价体系没有真正放开，从而完全实现市场化定价，在这样的背景下，就把行业中的某一部分经营内容拿去搞混改，势必出现与行业价格保护相伴的“利益输送”或者是准入壁垒下的变相垄断经营。换句话说，“混”，应该在终极产权层次上的混，才是真正意义上的混，但这需要有一定的对产业安全管理的条件前提，派生产权环节上的“混”需要谨慎选择推进。尤其是开放哪些资本主体取得参与混改的商业机会，需要有公平、公开、公正的市场规则和股权合理定价机制和工作程序。处理不当就会出现利益输送或者是国有资本价值流失。其实，国有商业银行和几大央企在香港上市的实践，已经提供了积极的经验。
四、“分类”可能碰到掣肘，还要“分层”机制加以配合
如前所述，首先要肯定分类是有积极意义的，它表现为理解国资国企改革是不同含义层次上的工作内容，我们都喜欢将国资国企改革一并表述，其实两个关键词涵盖的不是同一个问题。国有资产管理的改革问题，需要转向以资本的价值增值能力为工作目标；国有企业的改革是组织对象问题，所以是一个资本在什么领域，以多大规模配置，以什么方式配置的问题。对上海国资国企改革工作内容的理解，八年前时任市委书记俞正声对此就做了区分，明确两者属于不同层面的问题，不能把这两个问题混为一谈。依据这一见解推进国有企业改革，不断积累推进改革深化的工作经验。
“分类”深化意义就在于，将国有资本配置组织载体与产业领域的选择结合起来考虑，带来的对改革内容的深化。所谓商业类、公益类，是以是否以营利作为第一经营目标对产业功能定位加以区分的概念，更多是产业领域、产业部门的对象问题。然后进一步分了商业A、B类，A类是可充分竞争的，在推进混改时甚至可以不控股、不做第一大股东，《指导意见》讲得非常明确。从这个意义上说，确实打开“混”的很大的空间，它带动产业领域改革推进和市场结构变革发育紧密结合，促成产业领域开放的市场深化改革。比如，电信怎么改，它促成了电信改革朝着保护产业安全和符合技术规律的方向走，联通、移动、电信三大电信公司的网络建设这块整合组建了一个新的公司（铁塔公司），有效地解决了网络建设重复配置的浪费现象，基于行业技术特点，在价值链、技术链关系上重新做了分解。电信终端的通信增值服务则向市场开放，允许三十家民营电信虚拟运营商，与三家电信公司网络选择合作，从事竞争性放号，这符合技术领域特点的开放规律和保障信息安全的根本要求。电力则试图把发电、电网建设和输配电分开，当然这种划分努力还刚起步，相互之间的分工连接和结算价格的合理性还在摸索。
所有这些改革推进，也必然会带动监管方式、考核目标体系的改革。因为有了分类归属，相应的考核内容和指标标准内容也就有了确定的依据。但是，具体操作场合，落实“分类”归属不仅仅是企业对象，还有企业业务结构和承担具体业务的历史因素的清理问题，会影响“分类”改革的实际效应。比如，上海将市属企业分成了三类，竞争类、功能类和公共服务类。上海汽车集团明确在竞争性领域，相对强化促进了汽车集团走整体上市的路，带动了整个组织体系、业务体系考核变革。但出现一个很有意思的问题，上汽作为上海最有实力的国有企业，以往不同时期也承接了在当时情况下政府交办的某些特别的任务，有些出资投资并不一定追求回报，甚至只是为了解决当时市政府所碰到某个困难需要有一定财力去化解，面对这样的“任务”，对于上汽这样的资本和营收营利能力比较强的集团公司而言，不在话下。这也恰恰体现出国有企业在宏观经济运行中能够发挥的特殊功能。在这一轮改革中，上汽明确归类于竞争性行列，自然其接受考核的第一指标就是营利，在这样的考核约束下，其资产总量中属于“历史负担”这部分资产数量，是否进入资本经营责任范围，就成为一个需要区别认定的具体问题。在明确划定分类的情况下，对部分业务加以单列，不纳入总体的考核内容。这个案例给我们一个启发，就是传统体制下的国有企业总是承担着主业、副业，或者是某个经济周期环境下，政府指定企业出面承担某个不属于企业经营必须承担的社会事务，在新的对企业经营活动归类确定考核目标基数时，需要予以区别隔离，也就是业务结构的“分层次”处理。正是由于企业既有承担的经营业务和财务结构，在接受分类的时候，往往很难分解其承担的某些“副业”负担，也就不可避免地给企业留下向政府主管机关“讨价还价”的理由和谈判空间，最终也就很难使用客观的严格的指标考核手段对企业进行评价。正是由于这种原因，有可能会影响“分类”改革的实际深化。
进一步说，“分类”本身还存在着不确定性，因为分类要找到“类”的边界，类的边界取决于市场发育水平，况且，从动态来考察市场发育，“类”的边界也是移动变化的。因为随着市场化改革的不断深化，会造成“类”的边界移动，所以“类”的区分不可能一蹴而就，这也是“分类”改革的难点。
基于以上分析，我们对“分类”的实际操作落实有了更加客观全面的理解认识。再说，为什么有了“分类”，还要讨论“分层”？这里主要强调的是由投资链条延展派生的产权关系层级、国有资本投资重点选择与产业领域层次，以及和“终极出资人”身份相关的政府行政层级三种形式的“分层”管理国有资本配置问题。
首先，在现实经济生活中，投资者手中所掌握的是一定数量的“价值资本”（货币价值数量），出资投放于某个产业领域的具体承担经营活动的企业组织，依法注册成立“企业法人”。这一企业在经营活动中，根据业务发展需要和治理规范，会产生对外投资，由此表现为投资产权能力的派生。善于经营的企业，正是通过这种项目发现和组建“子企业”形式，调度和吸引其他社会资本共同联合出资，放大自身的资本运营能力。组建新企业的“发起人”以开放股权参与机会，相应具有动员利用社会资本的“收获”，形成不同投资者相互之间既“相互合作”、又“相互制衡”的关系，有利于保留优化治理结构积极“通道”。然而，产权链条最终要追溯到究竟“初始产权主体”（最终所有人）是谁，这里存在着所谓“初始产权”（最终产权归属主体）和“派生产权”（接受投资使用资产的产权主体）之间的关系。正是这样，我们不难发现，积极发展“混合所有制”，联系产业领域的投资机会而言，实质上涉及到产业领域的开放问题。当初始产权即“终极产权”主体得以明确，积极发展混合所有制与坚持公有制原则，是在两个不同层次上，两者可以并行不悖。诚然，产业领域的开放，还涉及到产业领域在国民经济体系中的地位、产业开放可能产生的市场稳定性管理能力等方面的因素，这些因素有人将其概括表述为“产业安全”问题。这也就是国有资本管理改革与企业改革走向深化的结合点。
在这里，我们所强调“分层”工作重点，就是要在基本经济制度坚持公有制主体地位的同时，解决好公有制与市场经济的相容性。坚持终极所有权的公有制性质，按照这一思路，国有资本投资主体一般采取投资公司或主权投资基金形式，保持在价值资本管理上的灵活性。根据明晰国有资本最终控制人的要求，联系各级财政能力为载体的多层次政府主体存在，由此就提出公有制属性的所有权与中国政治经济生活中的五级政府主体相一致的财政账户体系结构，表现为中央政府所有权、省市政府所有权、地市政府所有权、县政府所有权直至乡镇政府所有权。强调现实经济生活中公有制出资主体存在五个层次的“终极所有者”，这也是对公有制理论认识的新的深化。
在解决了终极所有权层次主体的基础上，才能解决好在同一投资产权链条，究竟“混”在什么层次才具有关键和根本性意义。混合所有制企业本身是多个“出资”主体合作生成的“用资”主体，是所有权的投放运营实现的组织对象。出资者（所有者）在股东大会上说话，推举派出董事（产权代表）参与公司治理。与此相关联，加快组建国有资本经营公司的改革任务内容就顺其自然地摆在了改革任务配套的工作内容清单之中。组建接受授权经营国有资本的市场主体，具体承担行使出资人权利的当事人，结合弄清楚“出资”“用资”关系，也就不难理解坚持公有制和推行混合经济是可以并行不悖的。但今天有些人不理解这种出资用资关系，甚至认为“发展混合所有制经济就是慢慢要否定公有制”，很显然，这种看法实际上是不懂得“所有权实现理论”，不懂得“名义的或货币的所有权”与“实际的使用权”即“法人所有权”之间所发生的分离，不懂得现代产权因投资行为可能不断“派生”。在改革推进到国有资本的经营主要由国有资本经营公司承担时，围绕产业安全和国有资本保值增值为目标的国有资本经营公司，一方面根据市场化条件和国家经济发展的阶段任务目标，发挥控制力、影响力和抗风险能力的作用，同时又可以根据市场环境特点和经济运行动态特点，做出决策判断，运用“进入”“退出”的灵活性发挥经营活动的市场活力。对上述围绕所有权实现具体形式和路径没有全面的理解，就可能出现推进混合所制改革行动上，存在“为混而混”的现象。以中石化销售公司的“混改”为例，29.99%的股权开放给了25家境内外投资者，这些机构基本上都是该集团企业的利益相关者。在这里，需要特别强调说明的是，中国经济运行中的石油产业部门还不能真正放开准入，由此又难以准确确定石油销售价格，并在生产加工与销售公司之间进行合理结算。从这个意义上说，笔者认为，对于混改的推进是一项十分复杂的系统工程，应该是既“急不得、快不得”、又“等不得、慢不得”的工作，既紧迫又需要特别谨慎，如果急于推行，缺乏市场环境的公平性条件，极有可能是“伪混”或“为混而混”。说到底，推进混合所有制改革，是一个需要创造出更加充分严苛的外部条件的长期努力才能实现的改革任务。
以上讨论在于强调，需要明晰“终极所有权”主体，在此基础上，对于投资行为的责任链条加以分层，不仅促成终极所有权经营主体的身份清晰，也能够为投资场合的治理提供根据，有助于作为“用资人”场合的企业治理结构的合理化和不断优化，通过“出资人”“用资人”关系形成更加清晰的产权责任关系，赋予企业法人更大更多的经营决策自主权，以加强提高企业决策的灵活性，提高企业的经营活力。
其次，从国有资本配置与国民经济运行中的产业体系关系考虑，国有资本的配置投资重点项目，需要联系产业体系和产业技术链条层次环节考虑，更多地选择在基础产业和上游技术层次上布局，在研发等具有外部溢出正效应的共享技术和基础设施等产业体系和技术链条层次上多投入、多用力，为塑造产业生态环境多投入，以发挥国有资本的主导作用。考虑到与“分类”思路相结合，国有资本终极所有者主体，需要根据自身所掌握的资本规模能力、产业发展的阶段目标和社会资本市场环境，选择在产业技术链条的不同层次上投放国有资本，以带动影响其他社会资本进行开放性合作，促进国民经济发展方式转变到创新驱动的发展轨道上来。
再次，联系前已述及的明晰公有制产权关系的“终极所有者”的不同层次存在，需要有相应的不同的管理方式分工。客观上说，全社会国有资本管理体系，不是以“条管理”形式出现，也不能用“条管理”办法，国务院国资委所发挥的是专门职能对全社会范围的“国有资产”管理加以指导。这也符合处理中央地方关系的基本原则。正是因为以五级政府财政所承担的政府账户功能，我们可以将中央政府、省市政府和地市政府财政账户所管理的公有资产归为“国有资产”范畴，对于县级财政和乡镇政府财政账户所管理的资产，作为地方公共资产，参照国有资产管理办法进行管理。鉴于县乡的行政层级，其日常工作内容更多地与基层群众的生产生活相关联，他们所掌握的公有资产必然更多地与自身区域工作内容相结合。因此，国有资产“分级管理”的体制安排，形成“新国资管理组织体系”。
在明确“分类”的基础上，引入对国有资产的“分层”管理，以推进国有资产配置运营管理更好地与市场经济的“活性”相融合，使“混合所有制”改革动作更加扎实、更加稳健有力。
五、“分类”“分层”改革呼唤经济理论创新和新的突破
结合前面的分析，首先，我们可以认识到，国有企业改革不是一个简单的经济问题，具体的改革内容展开涉及到“四性”特点。（1）政治上的敏感性。积极发展混合所有制与坚持公有制是两个不同层次的工作内容，两者可以并行不悖。而且，通过对国有资本的价值型管理，以价值股权投资投放国有资本，使具体承担市场经营活动的企业以混合所有制面貌出现，完全符合市场经济的国际惯例。将公有制实现形式与市场经济相融合。（2）关于积极推进混合所有制与产业领域开放，从而涉及“产业的安全性”问题。毋庸置疑，产业的开放需要谨慎为之，确实有一个产业经济安全性需要严肃对待处理，不能盲目冒进。从这个意义上说，推进混合所有制改革是急不得的事情。对此要有充分的认识，要以平和的心理对待。那种为改而改实际上是形式主义。条件不具备情况下的“混改”必然会存在资产定价不准的“资产流失”问题。（3）就是基于公有制的基本属性，对于改革的举措和改革效果的评价，改革成果的民众共享，与全体民众相关，由此必然涉及“民生的关切性”。因此，需要深入推进配套改革，创造公平的市场竞争环境，防止“机会”错配和“利益输送”所引起的社会问题。（4）“混改”操作配套要求的复杂性。积极推进混合所有制改革任务所涉及到的相关配套和市场因素不是一个简单的产权多元化问题。如何充分揭示和处理好改革举措的协调、措施效应的递进和相伴风险的消解，确实十分复杂，因此，不能简单地用完成“任务”方式安排，需要稳健为之。
其次，围绕对于《深改决定》所明确的国有企业改革原则，如何解释、如何转化为具体的改革任务？我们面对的既有的相关理论存量，以及与这种理论存量相联系的行为惯性，这些都是改革必须解决的“路径依赖”的牵扯力量。继续深化国有企业改革需要在理论上有新的突破，我们可以从前面的讨论中得到一定的启发。比如，围绕着国有资本运营管理在理论上的突破，表现在从传统的公有制实现形式：全民所有?国家所有?政府所有?政府部门所有官员的岗位执事行为，改革努力要创新转化为：全民所有?国家所有?政府所有?接受授权的资产经营公司行使所有者赋予的实际经营权，在市场环境下，接受市场监督机制约束的运作行为。在这样的理论认识突破的基础上，才能真正塑造出国有资本的出资主体，解决好由谁出面处理“混”的问题，“混改”以后的国有产权经营维护问题，以及结合经济发展阶段目标和市场环境变化机会的国有资本的灵活进退操作问题。由此赋予国有资本经营活力，实现国有资本与市场经济之间充分的相容性。这样就能够清晰地回答坚持公有制与积极发展混合所有制为何完全可以并行不悖。
再次，配置在具体的产业领域的国有资本与其他社会资本的混合合作，使得“以公有制为主体、多种经济成分共同发展”的社会主义基本经济制度，找到了与市场经济相容的重要实现形式。对于混合所有制在中国的发展，还需要从导入的方式和路径上加以讨论认识，而不是简单地比照西方经济生活中的公司制成长发育方式。强调这种导入方式路径上的特殊性，也有助于我们正视在公司治理行为上存在的“路径依赖”因素。积极发展混合所有制，在社会经济生活的宏观意义上，社会环境中多种经济成分并存，公有资本如何发挥好控制力、影响力和抗风险的能力；发展混合所有制解决了在微观上不同所有制成分相互激励、相互制衡问题，在治理行为上，如何处理不同出资人之间的相互关系，如何理解共同出资经营的权益权能表现。比如说，你持有某个企业的10%股权，你不能说某台机器是我的，只能说自己占有机器的10%，包括该企业其他所有资产的10%。由此加深理解混合所有制企业是投资各方价值资本的合作融合。对企业的治理行为只能是通过股东大会和董事会的决策程序进行，股东不能直接向混合所有制企业下达指令，既往的政府直接向企业下达指令的做法必须改变。对应于政府职能的转变，政府更多地通过市场环境间接地影响企业，不能直接地向已经混改了的企业下达指令，由此可能会引起政府官员行为上的某种不适应，以至于有权力“失落”的挑战，这也是观念转不过来的深层次原因。在经济体制转轨进程中，对于整个社会的市场经济运行调控在许多方面明显存在不适应，存在着体制性的短板，特别是在社会公共产品和日常管理方面又存在投入不足和管理真空，表明了这种政府职能的转化需要时间，有时甚至也需要有“试错”的实践经验的积累。这种认识和行为转变的快慢也直接决定了改革推进的节奏。特别是重视保证经济安全和经济发展稳定的相互关系，成为改革深化自身所需要的非常重要的约束条件。由此决定了改革急不得、等不得，快不得也慢不得的辩证认识。
最后，对于既有的理论存量和实践中行为惯性，可以归结为观念的力量，应着力于发育混合所有制文化底蕴，以助力加快观念更新，我们理论工作者有责任多做工作。联系经济发展历史加以认识。《公司的力量》一书描述了西方的公司出现、公司成长导入的阶段、导入的方式、导入的入口和导入对整个生产力发展的保护和拓展能力，西方当年的混合经济的出现，跟中国今天的“混”完全不一样。但是，我们还是要强调要真正认识“混”的背后是产权的开放、市场准入的开放，因此，每一个社会参与者都要有开放的心胸、要有平等合作的意识、要有法治精神，这恰恰也是我们的核心价值观所强调的东西，回到我们推进国有企业改革场合，恰恰也是很实在的东西。
2019年3月5日
来源:《学术月刊》2019年第1期