改革和创新招商工作机制 破解开发区“无地招商”难题

锡山经济技术开发区政研室

改革开放多年来，招商引资工作取得了很大的成就。近几年，开发区把招商工作作为政府管理工作的重要内容，也在这项工作中扮演了重要的角色。经过这些年的发展，各地开发区在招商工作中面临了巨大的挑战，“无地招商”越来越凸现出来，积极开展改革和创新招商工作机制有助于解决“无地招商”的难题。

一、当前部分开发区“无地招商”难题的分析

（一）部分城市进入“无地招商”阶段

经过三十多年的改革开放和经济快速发展，部分城市经过快速工业化、城市化进程，众多旧工业区和旧厂房星罗棋布，而成片空白土地已经很少。这些旧工业区和旧厂房不仅建设标准低，产业设施环境差，无成片土地，改造利用困难，已经不能支撑城市的产业升级。从部分城市项目引进的工作实际来看，招商引资工作已逐步跨入“无地招商”的阶段。由于这一难题，使得城市招商规划、形象塑造、投资引进、投资服务最终难以落到实处，“无地招商”难题成为影响地方招商引资当前有效性的关键障碍。

（二）亟待推进旧工业区升级改造制度机制创新工作

长远来看，旧工业区必须要用尽量少甚至不占有土地的方式来吸引投资，拓展内涵式增长之路。旧工业区升级改造是释放产业载体空间的必然选择。在现实中，旧工业区各主体就旧工业区升级改造的未来发展前景很难达成一致意见，难以完全以市场机制推动旧工业区升级改造。因此，“无地招商”的实质是政府“无地招商”，土地及工业厂房由集体、私人等多样化主体掌握，难以自发形成一种有效的利益协调机制，是制度创新乏力造成的发展障碍。

二、改革和创新招商工作机制的思路

（一）要制定科学的规划，强化管理，严格用规划引领，推动旧工业区升级改造制度机制创新

1、城市更新规划制度化。鉴于对产业载体出租收益的习惯性依赖和短期利益考虑，旧工业区升级改造动力不足，不利于城市的整体发展，导致城市发展的产业用地进一步减少，影响城市长期繁荣的基础。因此，要科学编制和严格执行城市更新规划，控制旧工业区改造为商业住宅城区的数量，为产业载体升级创造条件。

2、严格以规划引导土地变性与载体流转。科学制定土地利用控制规划，严格依据规划进行城市土地用途管理。一些旧工业区，需要升级为城市功能区的，也要严格以土地利用控制规划引导旧工业区的土地变性。以土地用途管理支持旧工业区的改造升级。在土地用途管理中，载体的流转与土地变性要同步。没有达成载体流转与升级合约的项目，不能进行土地变性。

（二）创新市场化的产权招商机制

旧工业区升级改造是释放产业载体空间的必然选择。开发区除了要积极引进项目，也要引导项目方与产业载体业主深度合作，探索租金换股权、产权换股权以及股权互换等产权招商新机制为项目解决落地问题。

1、租金换股权。对于地产经营者来说，“租金换股权”模式比较适合楼宇或园区不能分割出让、创新项目或成长性公司又难以承受高租金压力的情况。地产经营者将一个长期租金变成企业的股权，按股比分摊入驻企业发展风险和分享企业盈利。

2、产权换股权。深圳在“产权换股权”上走在全国前列，星河集团首推“产权换股权”模式。深创投和星河集团成立新型科技地产基金，对那些有资本运作前途的成熟企业，实行“产权换股权”，为拟上市企业提供上市所需固定资产及发展服务，实现共赢发展。

3、产权合股经营。产业载体资源较零散，不利于引进高端大型产业项目的。要进行各主体载体资源整合，推动合股经营，建设重点产业园区，是推动载体转型升级、引进高端大型产业项目的一条途径。

（三）创新政府引导的载体招商机制

使市场在土地资源配置中起决定性作用，同时更好发挥政府作用。

1、引进专业化园区开发公司。由于旧工业区和旧厂房存在产权主体复杂的特点，利益诉求各异，对旧工业区改造升级项目未来前景经常难以达成一致。

2、建立产业升级政府引导基金。以先导资本的介入来协调相关方利益诉求，是专业化园区开发公司的依据。依循这一思路，发挥政府承担更大风险能力的优势，建立产业升级政府引导基金，投入旧工业区改造升级项目，项目获得收益后收回政府投入的资金。

3、出资组建市场化的招商载体储备公司。可以考虑政府出资建立市场化的招商载体储备公司，从市场直接收购产业载体（不仅包括土地，也包括旧工业区、旧厂房）。招商载体储备公司需要前瞻性购进旧工业区、旧厂房，政府必须为“招商载体储备公司”提供足够的资金保障。公司通过土地开发、供应的增值偿还政府对招商载体储备公司的资金投入。