关于推动产业园区治理现代化的思考与建议

锡山经济技术开发区政研室  

产业园区有力地推动了我国开放型经济的发展，促进了工业化、城镇化进程，对区域经济发展起到了的重要的支撑作用。“园区经济”是地方政府构建完整的上下游产业链和活跃的科技创新链、实现经济持续高质量发展的重要措施。因此，推动产业园区实现治理现代化具有一定的现实必要性和实施可行性。

一、产业园区现有运营模式

（一）政府运营模式

这里的政府运营模式与行政主导型园区有关联，但却是不同概念。政府运营模式往往在行政主导型园区比较常见，园区由政府投资开发，园区为入驻的公司提供一些税务代理、行政事务代理的服务，然后收取一些服务费用，同时政府部门也会给园区一些招商代理费用和税费收取的优惠。政府运营模式适合于一些规模小，管理简单的园区。对于一些大型的园区，这样的运营模式无法保证园区的长期运营。

（二）投资运营模式

投资运营模式是通过政府投资建设园区，然后通过房租、固定资产等作为合作资产，孵化有发展潜力的中小企业，在企业获得成长后引入外部战略投资者或上市，实现资产增值并收回投资。这是一种长期投资的理念，园区在中短期很难有可见的回报，但是对于一个区域的经济发展具有很强的推动作用，因为园区的发展是建立在企业投资成功的基础上的。

（三）服务运营模式

随着经济的发展，只是投资还是不能满足很多企业的需要，很多企业对园区的服务环境提出了更多的要求。在这个基础上出现了服务运营模式的园区。园区为入驻企业提供人才招聘、人才派遣、信息提供等软服务，为企业提供更佳的生存发展环境。服务运营模式强化了园区与企业的合作，增加了园区的收入渠道。

（四）土地盈利模式

随着近十年中国房地产市场的热起，土地增值的盈利能力远远超过了很多行业的盈利水平。一些园区获得了土地收储、初步开发、拍卖的功能，所以一些园区通过控制大面积的土地，在进行初步开发后，短期内提升土地的价值，然后进行地产开发或转让。这种模式更像一个有规划的地产开发商，获利能力非常的强大，同时也为园区后期的开发奠定了雄厚的财力基础。这方面做的比较好的是中关村软件园。

（五）产业运营模式

一些重要的开发区其实承担了调节、完善、强化区域产业链运营的作用，园区设立的目的就是要做一个产业链，比如一些新能源产业园、创意产业园、物流产业园等，这些产业园在投资初期就会进行招商引资，引入企业资本一起搭台，然而园区也做好了与企业一起唱戏的准备。园区会对一些有实力的入驻企业进行投资，甚至直接投资一个全资公司在园区内运营一个重要的产业项目。这种运营模式的产业园往往要具备三种职能：行政职能、服务职能和企业投资运营职能。对园区的管理能力和运营能力都提出了很强的要求。例如重庆的两江国家开发区，规划多个产业一起运营，有招商、有投资、有独资，运营复杂，然而一旦建成将在很大的区域内形成压倒性的产业优势。

二、产业园区治理存在问题

经过近40年的发展，园区基本形成了以法制为前提和保障、以体制为核心、以机制为手段的多层次的治理体系，但园区的治理仍然存在以下问题：

（一）园区法制存在的问题。在法律地位上，园区管理机构法律地位不明确，园区管理规范的立法体系内容缺失；在立法层级上，统筹性高层级立法欠缺，低层级立法数量大，如国家各个部委的政策文件比较多，但在国家人大层面上的立法，到目前为止没有一部；在协调机构上，各部委分类决策管理比较清晰，但中央层面的跨部委统筹协调的机构和管理缺乏；在法制内容上，政策制定较多，但在跨区域的园区合作决策制度、GDP\税收\降耗等分享的法制还不够明确。

（二）园区体制存在的问题。目前已形成政府主导型、企业主导型和政企结合型三种体制类型。政府主导型由于具有经济管理、行政管理权限高的特点，表现出运转高效、协调性强的优点，现阶段该类型仍然是园区体制的主要形式；企业主导型是成立开发总公司，运用经济杠杆进行开发建设，具有灵活高效的优点，但由于其经济管理、行政管理权限低，目前是园区体制的非典型形式；政企结合型由于具有必要的经济管理、行政管理权限，同时又能适当利用经济杠杆，融合了上述两种类型体制的优点，是园区体制建设的重要方向。但在园区体制调研中发现：一是园区作为派出机关的地位虽已明确，但园区的法定主体地位还不明，如在地方人大政协等参政中没有园区界别，在地方统计系统中因没有代码而无法作为独立的统计单位；二是园区管理体制在园区开发、运营公司的所有制改革上力度还不够；三是“小政府大社会”的服务理念虽然比较明确，但园区的先行先试权限趋弱，而且在资金和人员编制没有保障的条件下，园区社会事权职能的扩大，也影响了园区经济事权的发挥。

（三）园区机制存在的问题。目前园区已形成了以经济发展机制、创新发展机制、公共服务机制，社会发展机制与产业合作机制等机制体系。但仍然存在以下问题：一在产业融合中促进企业间合作机制不足和共建园区的动力机制不足；二在人事改革中园区管理机构的人才经济激励不足；职业发展机制不足；三在招商融资中园区社会化和专业园区招商能力不足；融资的市场化水平不高、多元化渠道和机制不足。

三、园区治理现代化的路径建议

（一）园区治理现代化的愿景路径

推进园区治理现代化，必须要有园区治理现代化的愿景路径。为此：一要树立园区治理现代化的理念。不仅要重视产业现代化、社会现代化、空间现代化，还要把园区治理现代化作为园区现代化的重要内容和实现产业、社会、空间现代化的重要手段。二要制定园区治理现代化的目标和步骤。不仅要重视经济发展、创新发展、社会发展等规划，还要制定园区治理现代化与园区发展不同阶段的总体规划和阶段步骤。三要落实园区治理现代化的组织保障。不仅在观念和目标上规划园区治理现代化，还要在领导分工、组织机构和人员配置上给与明确。

（二）园区治理现代化的起步路径

推进园区治理现代化，还必须有实现治理现代化的起步路径。为此：一、法制方面的对策建议。主要有提高现在有关园区的法制文件制定的发文层级，增加有关制度政策的权威性和可执行性，尤其建议全国人大对园区立法；建立统筹各类园区的跨部委中央协调机构；减少制度文件的泛化和频度，增强制度文件的精准施策和效果评估。二、体制方面的对策建议。主要有简化园区行政审批事权，加快加大负面清单在园区的复制推广；根据园区财力和人员编制条件，合理调整地方政府与园区的经济事权和社会事权的权限；根据园区财力和人员编制条件，合理调整地方政府与园区的经济事权和社会事权的权限；三、机制方面的对策建议。主要有在保持招商力度的前提下，重点培育育商安商的机制重点培育育商安商机制、企业合作机制、园区共建机制；在保持园区引进人才力度的前提下，重点解决园区管理机构人才的引进、使用和发展机制；在保持园区规划科学制定的前提下，重点制定园区规划落实机制；利用资产证券化机制，扩大园区融资渠道和能力。

（三）园区治理现代化的管理路径

园区管理体系是园区治理的综合体现和实现方式。园区管理既包含了园区管理机构、政府、企业间的权限设置，也包含了园区内部运行的管理规制，它反映了园区治理体系和治理能力的基本要求。如园区规划管理中包含了园区产业发展和空间发展的制度规划；园区运营管理中包含了园区机构设置与权限划分的原则与方法，包含了园区对入驻企业等相关者的协调服务，包含了园区效能如何评价、如何控制的工具与方式等。上述园区管理体系的内容无疑对园区治理现代化具有促进作用。为此：一、在园区管理体系构建原则上，可考虑以下三个方面的原则：普遍性和特殊性相结合的原则，即要考虑高新区、经开区，还要考虑都市型工业园区等一些园区形式；开源性与闭环性相结合的原则，既要从体系上建立范围清晰、便于管理的闭环体系，同时也要考虑园区的“无边界性”和“强关联性”；理论性与应用性相结合的原则，既要遵循管理学体系的一般要求，同时也要考虑园区管理实践的具体需要。二、在园区管理体系构建逻辑上，可考虑：首先从园区管理机构、政府和企业为主要相关主体出发。其次以目标、实施和评价为园区管理的关键点。最后形成规划管理、运营管理和控制管理“三维一体”的POC园区管理体系。三、在园区管理体系构建框架上，可考虑：制定园区规划管理，主要包括园区产业规划和园区空间规划；制定园区运营管理，主要包括以管理对象（企业和园区）和管理范围（内部与外部）二维分类形成的园区招商管理，园区服务管理，园区组织管理和园区合作管理；制定园区控制管理，主要有园区规划评估与控制、实施评估与控制。目标是以高质量持续发展为宗旨，以全周期赋能为理念、以过程为导向，建立科学合理的园区管理体系。