如何做好开发区体制机制改革评估？

自上世纪八十年代邓小平同志提出兴办经济开发区以来，开发区依靠灵活优惠的政策安排经历了飞速发展期，取得了显著成绩，已成为我国经济发展的重要支柱。但随着我国经济从高速发展转入高质量发展的新常态，开发区作为改革开放的先行区，推动转型升级与转换发展动能成为大势所趋。尤其在2017年，国务院办公厅下发《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》指出要整合开发区布局促进优化发展，全面深化开发区体制机制改革，完善开发区管理制度，因此全国各地开发区纷纷走向改革之路，建立更加适应经济体制调整和产业格局变化的体制机制。

在宏观政策的指引和支持下，开发区体制机制改革如火如荼地展开，但客观来看，全国不同省市、不同类型、不同功能的开发区改革进度不一，有的开发区改革进度快、力度大，改革成效显著，但也有的开发区改革进展缓慢，宣传大而落实小。为了能够全面客观评估开发区体制改革成效并总结成功经验，本文重点介绍如何对开发区进行全面有效的评估？

一、开发区体制机制改革评估的重要性

改革评估是对开发区改革政策落实度、改革方案科学性、改革措施有效性以及运行效果进行系统性研究、分析和评估的过程，无论是对开发区自身还是宏观经济社会的发展都具有重要意义。

01、从微观层面来说

一是为深化改革奠定扎实基础，改革效果评估通过对开发区改革工作情况进行全面深入的摸底调查，查找存在问题和短板不足、总结成功经验和典型做法，促使开发区在实践中持续深化改革、不断优化完善体制机制，解决制约发展的瓶颈，加快高质量发展步伐。

二是有助于上级全面深入了解开发区诉求，改革评估不仅仅评价开发区自身改革的效果，也需要评估上级对开发区的管理水平和工作效率。因此评估工作的展开，需要政府相关部门负责人、开发区各级员工、专业化评估专家等多方面的积极配合和参与，这样可以促进各方面的协调和沟通，提高上级对自身管理能力和开发区实际情况的了解，制定更符合开发区发展实际的政策措施。

02、从宏观层面来说

开发区是国家战略性区域，对于地方经济发展和国家整体经济发展都具有举足轻重的地位，因此从更深层面来看，评估改革效果具有以下意义和作用：

一是为各地开发区改革工作提供借鉴经验。随着各地各类开发区改革进入深水区和攻坚期，改革的难度越来越大，改革方式方法越来越关键，经验借鉴也越来越重要，因此，江苏、河南、山西等省份纷纷开始对省内开发区改革经验进行全面总结并复制推广，如河南省组织对省内所有开发区进行广泛调研、深入研究，编制了《全省开发区改革创新典型案例》，对体制机制改革、项目建设、招商引资、营商环境优化等方面的先进做法和经验进行了总结，为开发区持续深化改革提供了新思路和新方法。

二是加强政策的针对性和可操作性。优化政策措施，是实行改革，促进发展的关键。改革评估可以帮助各级政府检验开发区改革的适应度和实际效果，总结出有效的政策和措施，特别是在需要对放权赋能、财政收入分配方式调整的时候，政策制定可以更加具有针对性，可操作性以及适应性。

三是推动区域经济社会发展。改革不是目的而是手段，改革的目的是建立更加符合新时代发展要求的开发区体制机制，只有对过去开发区改革进行有效的评估，才能发现存在的问题和不足，总结出可借鉴经验，为后续的改革工作提出更为具体和可行的建议，才能推动开发区高质量发展，进一步带动区域经济高质量发展。

二、开发区体制机制改革评估的主要方法

01、资料分析

运用信息收集和分析方法，掌握开发区机制体制改革的外部和内部情况，其中，一方面是收集国家、省、市政府相关政策文件，分析外部政策环境对开发区机制体制改革提出的要求，以明确改革方向和趋势；另一方面是收集开发区内部文件资料，分析开发区机制体制改革过程、改革现状和改革成效，以识别存在的问题和不足，并为制定改进方案和推动改革提供支持。

02、访谈调研

通过与开发区中高层领导和各岗位基层工作人员进行访谈，获取干部职工对开发区机制体制改革的看法。这些访谈有助于了解干部职工对开发区机制体制改革的接受度和满意度，进一步了解改革的实际效果和不足之处，有利于深入推进开发区机制体制改革，更好地适应新的发展环境，提高发展质量和效益。

03、对标分析

为了帮助评估开发区的机制体制改革，选取国内改革较早、改革成效显著的开发区进行对标分析，以了解主流开发区在机制体制改革方面的典型做法，为开发区的深化改革和发展方向提供重要参考。

04、问卷调查

针对开发区各层级员工设计针对性的问卷调查，全面了解高层、中层和基层员工对现行体制机制的看法和满意度，认真聆听相应建议，为优化机制体制改革，打造团结稳定的人才队伍提供参考。

三、开发区体制机制改革评估的、核心内容

01、评估维度

对开发区体制机制改革的评估应该遵循由浅到深的原则，从评估改革实效的四个维度进行评估，一是体制改革是否表现在宣传上，二是改革要求是否落实到制度规定里，三是改革举措是否真正落实到行动上，四是各项改革工作是否产生了明显实效。这也是开发区改革从宣传到落实的四个阶段，每个阶段第次上升，最终体现在实效上。在评估开发区体制机制改革的效果时，应该对照国家和省市出台的关于开发区体制机制改革的政策文件，逐一对改革举措从这四个方面来进行客观评估。

02、回顾改革措施

全面完整的评估报告应该详细回顾开发区体制机制改革措施，梳理改革的具体实施细节。一般改革核心内容应该涵盖规划整合扩区，管理机构职能授权、内设机构精简优化、人事薪酬制度改革，营商环境优化改革、财政收入分配方式制定等，评估小组可以针对存在问题逐一说明开发区的解决方式和重点措施，分析措施的实施情况和效果。

03、总结改革成效

在全面评估开发区改革措施的基础上，应总结提炼改革成效，为开发区后续改革提供宝贵的经验借鉴。改革成效可以从经济表现和管理提升两个方面展开。

一是经济表现方面。改革后的开发区经济增长和竞争优势相比以前有何变化，是否提高了经济效益，产生了新的经济增长点等，可以通过各种数据，如GDP增长率、财政收入增长率、固定资产投资增长率等来进行评估。改革后的开发区投资环境是否得到改善，吸引力是否增强，是否有更多的投资和资本流入，可以通过招商引资项目进展情况、招商引资实物量等进行评估。

二是管理提升方面，尤其是人事机制方面。开发区在改革后的机构设置是否更加科学合理，管理方式是否更加透明高效，可以通过梳理组织架构图、调查内部协同度、分析职责交叉重叠度等来评估。改革后开发区员工工作积极性是否显著提升，薪酬绩效机制、人员晋升机制等方面是否更加公平、透明、合理，可以通过员工满意度调查、工作态度和反馈等指标来评估。

04、分析存在问题

从全国来看，大部分开发区采用“管委会+公司”的运行模式，针对这类型开发区，评估小组可以从上级对开发区的管理体制、开发区管委会内部管理、管委会对运营公司管理三个方面进行问题分析。

（1）上级对开发区管理体制方面

一是功能定位是否明确，通过调研发现国内不少经济开发区作为特殊功能区，承接的社会管理和事务性工作依然繁重，无法全力聚焦招商引资、项目建设和企业服务等经济发展主责主业，呈现行政化趋势。

二是规划布局是否合理统一，国务院规定只有国务院和省级人民政府有权批准设立开发区，但实际各市县自行设立园区的现象也十分普遍，其中不乏规模小、产业老、效益低的园区，大的做不强、小的做不好、重点不突出，在管理上缺乏统筹协调。

三是放权赋能是否到位，长期以来各地开发区均面临规划、建设等审批赋权不到位问题，或下放开发区权限接不住、用不好，或管理层级多、审批效率低，影响项目落地和投资建设进度。

四是开发区是否拥有财政事权，国内不少开发区缺乏独立的财政事权，与上级政府的财政收入分配方式不明确，实行政府的部门预算管理，限制了开发区自主建设和发展。

五是管理机构配置是否科学，部分开发区机构和人员力量配置不足导致“小马拉大车”现象严重，对高质量发展支撑不足，大部分开发区则表现为机构和人员臃肿，行政化色彩浓厚，缺乏干事创业的活力。

（2）管委会内部管理方面

一是人才力量是否充实，人才梯队是否合理，专业化人才是否欠缺，人才晋升和培养机制是否建立，“人才蓄水池”功能是否充分发挥。

二是薪酬体系是否合理，薪酬水平与同区域、同规模的开发区相比是否具有较好的吸引力，薪酬设计是否充分调动各层级员工的积极性，达到预期的激励引导作用。

三是绩效考核是否流于形式，考核指标设置是否足够量化，上级考核压力是否有效传导到中层和基层，考核中是否存在“大锅饭”“人情分”，绩效机制是否充分发挥激励效果。

（3）管委会对运营公司管理

一是双方职责分工是否清晰，管委会是否制定了对运营公司的授权和履职清单，是否存在权责模糊地带，是否真正实现政资分开和管运分离。

二是市场化运营改革是否达到预期效果。当前国内开发区多以政府主导型为主，政府职能强势和市场功能弱化，未能形成有效市场和有为政府深度融合。市场化能力是开发区高质量发展的重要支撑，但确是多数开发区的短板，尤其表现在招商引资、企业服务市场化机制改革方面进展缓慢，仍以“大管委会+小公司”模式为主，市场化价值未能充分体现。

四、开发区体制机制改革优化方向与思路

开发区体制机制改革效果评估的目的在于为深化改革提供方向和思路，巩固和扩大前期改革的成果。

优化策略应坚持问题导向、科学发展原则，以实际问题为基础，聚焦开发区发展存在的体制机制性障碍，依法依规谋划改革思路、优化改革措施，进一步巩固和深化开发区体制机制改革成果；坚持深化改革、创新发展原则，以改革创新为动力，推进体制创新，实行管理创新，探索企业服务模式创新，集聚创新资源，营造创新氛围，进一步焕发开发区体制机制活力；坚持资源聚焦、高效发展原则，以高质量发展为主题，强化开发区企业服务、项目建设、招商引资等主责主业，促进资源集约、企业集群、产业集聚，形成开发区高质量发展格局；坚持求实求效、积极发展原则。

以目标结果为导向，注重落实效果，积极打造“有为”服务型政府的基础上,充分发挥“有效”竞争市场的资源配置作用，确保开发区改革落到实处、改出效率、行至新高。

（正略咨询）