推动以园区为主导的产业用地使用权续期制度建设

礼森（中国）产业园区智库研究员 周思勰

土地作为产业发展所必须的生产资料，也是全国各产业园区发展的重要基础。在我国土地公有制的大背景下，从中央到地方陆续出台过一系列的法律法规和相关规定。但是在当前法律法规体系中关于土地使用权续期问题的内容仍然有较大的空白，尤其是在产业用地使用权到期方面，目前各地仍然没有系统的解决方案。与此同时，相较于住宅等用地，产业用地使用权到期问题尤其特殊，亟需推动以园区为主导的产业用地使用权续期制度建设。

一、产业用地的特殊性

产业用地不同于其他用地，在续期问题上有其特殊性。需要予以特别的关注。

一是产业用地使用权具有特殊的使用期限问题。不同于住宅、商业、科研等用地，产业用地使用权往往采用弹性出让制，即不按照法定最高使用年限出让。这就使得产业用地使用权临期问题变得尤为突出。如上海于2016年实行产业用地全生命周期管理后，产业用地使用权定为20年；苏州工业园区于2020年试行产业用地“10+N”出让模式。考虑到上海1988年在全国率先开启土地有偿使用，上海将在2035年左右集中面临一批产业用地到期问题；苏州将在2029年面临一批产业用地到期问题。故此，产业用地使用续期问题不同于住宅和其他类型用地，迫在眉睫地需要相应的制度建设。

二是产业用地市场一二级倒挂严重。产业用地不同于其他类型用地，具有更多的“生产资料”属性，为保障城市产业发展，往往在一级市场上对产业用地采取“限价”供应，在经济发达地区往往按照土地基准价出让，在其他地区往往采用土地基准价的70%出让。同时，由于近些年土地价格的上升，导致产业用地在二手市场上价格上涨幅度较大。产业用地一二级市场价格严重倒挂，较高的市场价格使得产业用地使用权到期后的回收补偿和续期缴费工作面临极大的挑战。

三是产业用地产权现状复杂。产业用地的产权现状存在着多种复杂因素。一是早年划拨的工业用地目前仍然没有完全按照经营性用地有偿使用的大原则完成划拨转出让手续；二是80年代末和90年代初招引的大量外资由于其工商登记时限（30年）原因导致目前存在着非合法使用在用产业用地的情况；三是园区开发建设主体（开发公司或管委会）通常在早年通过向政府办理大产证再向企业转租赁或转出让，该模式使得工业用地的实际使用人面临土地使用合规性风险；四是工业用地上的工业物业由于早年管理等原因，已经经过多次转卖和转租，使得物业产权人分散。

四是产业用地管理和运营专业化。不同于住宅和商办类用地，产业用地的管理和运营专业化程度较高。往往有相应的园区管理主体从企业服务、工商税务、经济发展等方面入手负责整体园区运营管理，并承担一定政府职能。园区管理主体（开发公司或管委会）长期以来在一线，有专业知识、专业人才和组织资源，能够解决园区内产业用地的各类复杂问题。

上述的特殊性就使得产业用地使用权的续期问题不同于其他类型用地。从工作难度上说，时间紧、工作难度大，从工作方法上来说，有着园区管理主体这一重要的先天优势。故此，推进以园区为主导的产业用地使用权续期制度建设是解决产业用地使用权续期问题的最有利途径。

二、园区主导产业用地续期的合法性

园区主导产业用地续期不仅仅便于解决续期中各类棘手的难题，同时由园区主导也是有法可依，有据可循的。

一是涉及产业用地的城市更新内容，园区管理主体完全有资格作为更新主体主导园区更新。由于城市更新的特殊性和园区更新在城市更新中的特殊性，各地均允许在园区类的更新上指定更新主体，而非通过市场方式遴选主体。如《上海市城市更新条例》的第二十条明确规定“属于历史风貌保护、产业园区转型升级、市政基础设施整体提升等情形的，市、区人民政府也可以指定更新统筹主体。”这就在城市更新的大背景下，在产业园区整体转型升级的宏观体量要求下，予园区管理主体主导园区内产业用地使用权续期实际操作上的认可。针对某一园区内多数产业用地使用权到期，少部分尚有剩余使用期的情况，园区管理主体可以通过大片区更新的方式，推动园区转型升级，并在这一区域宏观背景下做细产业用地使用权续期的相关具体工作。

二是涉及使用权到期后，对于国有土地上建筑物的征收工作，园区管理主体具备作为征收工作实施者的法律资格。产业用地使用权到期后，地上的房屋涉及征收和补偿工作，可以说使用权到期续期问题和国有土地上房屋征收问题紧密相连。而园区管理主体（开发公司或管委会）长期以来受各地政府委托具体操办土地一级开发工作，是符合规定的征收工作实施人。

三是通过土地出让合同确认，园区管理主体是可以约定使用权续期条款的。在各地的土地使用权出让标准合同中往往会有约定使用权到期后的相关条款。如上海在实行土地全生命周期管理后，推行了《上海市国有建设用地使用权出让合同 （工业用地产业项目类）》标准合同，其中第五章规定了期限届满后的相关条款“受让人需要继续使用本合同项下宗地的，应当至迟于届满前一年向出让人提交续期申请书，并在提出续期申请前需向（产业管理部门或园区管理机构）申请综合评定。经（产业管理部门或园区管理机构）认定,受让人在该地块上的产业项目符合产业导向和准入标准的，出让人应当予以批准续期。受让人应当依法办理出让、租赁等有偿使用手续，重新签订出让、租赁等土地有偿使用合同，支付土地出让价款、租金等土地有偿使用费。”这一标准合同中的条款实质上是赋予了园区管理机构决定是否同意原产业用地使用人续期的权力。

三、园区为主导的产业用地使用权续期制度建设要点

在当前产业用地续期问题错综复杂的情况下，园区管理主体从法律上说具备了合法性的条件，从能力上说具备了多重实操优势，为进一步推动产业用地使用权续期问题的解决，应当建立以园区为主导的制度。这一系列的制度建设时间紧、任务重，需要尽早谋划，尽快启动相关工作。

首先要加速推动地方立法，尽快给予园区管理主体在产业用地续期问题中的主导地位。一是要加快地方立法进程。在我国中央和地方的权责体系下，土地问题属于地方事权，约定产业用地使用主体权利义务关系的《使用权出让合同》中甲方一般为县市人民政府自然资源主管部门。地方立法权完全可以在《民法典》、《土地管理法》等国家法律的覆盖下完成对本区域内的产业用地续期实施工作。二是要在地方立法进程中尽快明确园区管理主体在产业用地续期工作中的主导地位。可以效仿各地《城市更新条例规定》，约定产业用地续期工作中，可以由地方政府制定具体工作责任主体。

其次要加快对“合格的”园区管理主体的认定及权限下放。以上海为例，在《上海市国有建设用地使用权出让合同 （工业用地产业项目类）》标准合同中明确了“园区管理机构”批准产业用地使用权续期的权力，但是在实际工作中，往往是在合同中约定各区经委为批准的主体。故此，希望尽快推动标准合同中的有批准权限主体的认定。可以先期在上海五大新城和南北转型区域中各选择一个主要的园区管理机构作为批准权限下放的试点园区，各区政府按照营商环境提升的要求，充分下放相关权限，将试点园区管理主体列明为标准合同中的产业用地使用权续期批准主体。

最后要强化地方政府直接与园区管理主体联系统筹的机制。在土地使用权续期问题中，往往是规划和自然资源部门掌握了较大的话语权。在我国特有的条线分工下，应当明确产业用地主要是为产业服务，推动园区管理主体在产业用地续期问题上掌握更大的话语权。其中最重要的就是强化园区管理主体与地方政府的联系统筹机制。一是在续期申请和批准过程中，地方政府应当多听取园区管理主体的意见，而非根据某些硬杠杆标准对产业一刀切管理。由于园区管理主体是对企业最熟悉的，同时也是对产业用地产出绩效负有最主要责任的，所以根据园区管理主体的意见审核产业用地续期申请是最为恰当的。二是在使用权续期费用的收缴和使用上，应当多考虑园区的实际经营情况，保障园区的长久经营。三是强化产业用地全生命周期管理中园区的作用，产业用地使用权续期问题其实是土地全生命周期管理中的一环，要将对土地集约高效利用的指导纳入到土地使用的全流程中，而不能将所有的“希望”寄托在土地使用权到期后的处理上。要在全生命周期中更积极发挥园区管理主体的作用和能动性，给予园区管理主体更大的话语权。

（礼森观点）