推动制造业结构优化的主要方向与现实路径

锡山经济技术开发区政研室

制造业是国民经济的支柱产业，是国家创造力、竞争力和综合国力的重要体现，制造业的结构优化是实现经济高质量发展的重要途径。通过以产业转移和产业转型升级为主要方式的结构优化，能够实现地区的资源优化配置、加强全产业链创新驱动能力，对加快地区传统的制造产业向现代产业转换、提升产业产品技术具有重要意义。

一、主要方向

（一）产业转移

产业转移是指在市场经济条件下，将发达区域的部分企业顺应区域比较优势的变化，通过跨区域直接投资，把部分产业的生产转移到发展中区域进行。对于迁出地区而言，产业转移有利于整治低效用地、提升土地利用率、落实土地资源改造；对于迁入地区而言，承接发达地区的产业转移是地方推动本地产业升级的重要途径。产业转移对于区域经济结构调整及区域间经济关系的优化具有重要意义。

（二）产业转型升级

产业转型升级就是使产品附加值提高的生产要素改进、结构改变、生产效率与产品质量提高、产业链升级。微观来看，产业转型升级指一个企业中产品的附加值提高；中观来看，产业转型升级指一个产业中产品的平均附加值提高；宏观来看，产业转型升级指产业结构升级。科学技术是推动产业转型升级的重要基础，目前产业转型升级的主要环节包括：一、对产业进行信息化（数字化）改造；二、对产业进行技术创新；三、建设或升级产业原有的创新系统。

二、发展现状

（一）新形势

1、以“双循环”为基础的新发展格局。“构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”是我国构建自主可控的现代产业体系的重要途径，当前，我国国内大循环通过投资、生产、分配、流通、消费过程的循环，促进了生产要素的流通。

2、以“双碳”为目标的绿色转型道路。在推进“力争2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和”的“双碳”目标新背景下，我国寻求更高质量的工业化和新型城镇化，不同地区因地制宜提出了不同的“双碳”目标，高耗能产业向新能源富集的西部地区有序转移，推动了地区“高耗能、高碳排”模式向“高耗能、低碳排”模式的转型。

（二）新变化

1、政府角色的新变化。政府角色从管理型向服务型转变，坚持企业需求导向，降低综合交易成本，构建覆盖企业全过程、服务企业经营全方位的营商环境体系成为塑造高质量营商环境的目标。

2、区域一体化成为经济增长和转型发展的新动力，在长三角、珠三角、成渝等重点城市圈一体化建设过程中，各地方政府主动深化合作，加强协调对接和联动发展，合力打造一流营商环境已成为区域内城市的共同目标。

（三）新模式

1、转出地开始呈现链条式、整体式和集群式转移，顺应产业融合和产业分工逐渐从产业间向产品内分工演化、企业之间的联系和相互依赖性逐渐增强的趋势。随着单一产业价值链的细化分解，不同产业之间整合相同要素的空间更大，纵向分工链条之间的横向联系不断增强，网格化的分工格局更加复杂，细分产业链的转移将逐渐成为国内产业转移的主导模式；

2、承接地积极利用本地产业基础和资源禀赋优势，在先进装备制造、新型材料、高效农业等方面加大承接产业转移力度，承接地呈现出合作分工式发展特征。转出地和承接地加强协商合作，根据自身资源禀赋、环境容量、市场空间和发展定位，优化分工协作，共同推进跨行政边界的产业集聚区和产业园区建设，增强产业链和供应链的韧性。

三、现实路径

（一）加强地区产业规划

1、编制产业地图

（1）加快形成地区品牌和特色，以地区优势资源或产业为中心，进一步明确产业集群化发展、产业专精化发展、产业特色化发展的重要性，统筹产业规划布局，编制和落实产业地图，在产业功能定位、空间结构优化、重大项目招引、增量资源配置、产业跨区合作等方面加强政策聚焦；（2）强化区域发展资源和招商引资工作统筹，着力发展优势产业，在产业准入、土地供应、资源利用效率评价、存量土地盘活利用等方面严格建立准入机制。

2、深化区域分类指导

（1）落实产业空间布局，加强产业用地保障，建设先进制造业特色园区和产业集群，依托已有的高新技术片区、产业园区、大学城和重要产业基地，建设产业创新功能集聚区和科创城区；（2）顺应产城融合和产业融合发展趋势，发展量多面广、规模适宜的嵌入式创新空间，为新兴产业和小微科创企业提供成长空间，确保产业园区生态的健康营造，落实人才引育工作。

（二）建立地区产业利用效率评价机制

1、建立资源利用效率评价制度

以用地、用水、用能、污染排放等单位资源要素产出率和科技创新、劳动效率等创新要素生产率为主要内容，对存量工业用地进行资源利用效率评价，因地制宜制定具体评价办法，结合规划引导、行业特征和企业特点等因素，设定资源利用效率评价分类分档标准，并综合考虑区域特色产业、品牌、专利、环保、安全等奖惩因素，设立加分、降级、一票否决等调整规则。

2、实施差别化政策指导

以评价结果为依据，建立资源要素差别化配置机制。落实“一业一策”、“一企一策”，在产业准入、技术改造、土地供应、财税、电价、环保、金融服务等方面深化差别化政策指导，协同推进资源合理配置；结合招商引资统筹机制，加强评价结果应用，以评价结果为参照，在新增土地供应、土地全生命周期管理、企业技术改造、产业结构调整、存量土地二次开发等工作中对资源利用高效的区域和企业予以重点支持。

3、加大空间优化治理力度

（1）落实“腾笼换鸟凤凰涅槃”，对资源利用效率高的区域、行业和企业，引导资源高效优配，提升发展品质。对资源低效利用相对集中的片区，加大产业结构调整力度；（2）精准定位，分类施策，将城市开发边界外的现状低效工业用地逐步纳入低效用地减量；城市开发边界内、产业区块外的现状低效用地逐步纳入城市更新和产业融合发展；产业区块的片区逐步纳入整体调整和产业升级的范围；对零星低效存量土地，鼓励其按照规划要求，纳入收储或自主转型。

（三）推动存量低效用地的产业转移或转型升级

1、聚焦低效园区

（1）结合产业功能定位情况和资源利用效率评价结果，对低效产业园区推进整体产业转移，坚持特色产业规划，突出产业集群布局，为地区高质量发展腾出空间；（2）提高园区运营开发水平，引进优秀开发主体，鼓励品牌合作联动发展。多措并举推进转型升级，鼓励采取回购、节余土地分割转让等市场化方式盘活存量，探索发挥原业主的积极性，采取入股、合作开发方式，引导资源高效流动。

2、支持零星产业用地转型升级。

（1）加强产业用地的全面规划，对未纳入整体转型区域的零星工业用地，在符合规划、用途管制、公益优先的前提下，充分发挥市场对资源配置的决定性作用，调动原权利人和各类开发主体的积极性，引导零星工业用地按照规划用途自行开发；（2）化整为零，提升土地利用效率。围绕产业发展规划和资源利用效率评价结果，制定存量工业用地收储和收购计划，规范政府收购价格核定办法，对零星分散低效用地加大处置力度，化零为整，为引进优质项目腾出空间。

（四）落实土地资源优化改造

1、创新空间规划政策

（1）加强规划保障，稳定产业空间规划布局，保障制造业和研发等产业用地需求，发展多层次、多样化的产业空间载体，支持实体经济发展。适应产业创新跨界融合发展趋势，鼓励发展产业综合体和产业创新体；（2）强化空间集约利用，探索提高容积率上限、促进“产业上楼”等开发强度激励措施，支持配套设施集中混合设置、开发多层地下空间。加强城市更新指引，优化园区更新项目审批流程，突出产业功能引导。

2、优化土地盘活改造政策

（1）制定低效用地再开发专项规划，加强对开发规模、布局、用途和时序的统筹，腾出的存量资源优先用于重大产业项目及优质存量企业的扩产扩能，以工业用地空间集聚为重点，编制工业用地专项规划，推动新增工业项目向产业平台集聚；（2）区分改造提升、政府收储、生态复垦、转型发展等类型，加快工业用地有机更新。对闲置工业用地依法依规加快处置，对用而未尽工业用地具备独立分宗条件的，由属地政府协商收回，或依法转让给其他制造业投资主体；93优化供地模式，强化项目遴选论证，对用地规模较大的项目实行规划预留，进一步完善“标准地”指标管控体系，积极探索混合产业用地供应新机制。

（五）强化全产业链的创新驱动能力

1、加强创新体系建设

（1）推动重大科研设施、基础研究平台等创新资源开放共享，布局建设国家实验室等重大创新基地，优化重大科技基础设施布局，促进科技资源的开放共享，打造跨学科跨领域、产学研用协同的高效科技攻关体系；（2）支持企业深入开展“双创”，加强对中小企业创新的服务，构建科技、产业、金融协同互促的政策体系。鼓励企业健全创新成果转化收益合理分配机制，推动科技成果评价的社会化、市场化和规范化。建设开放联动的技术要素市场，发挥市场对技术研发方向和创新要素配置的导向作用，建立快捷的新技术新产品准入机制，促进科技成果的产业化规模化应用；（3）推动高校与企业之间的合作走向纵深，健全基础前沿研究投入支持机制，加大对高校进行基础研究的投入，形成以政府投入为主、社会投入多元化的机制，推动基础研究财政投入持续增长，引导企业和金融机构以适当方式加大对高校研究的支持，完善校企合作机制，推动全链条的创业孵化载体建设，推动多元化科技型创新创业。

2、推动重点、难点项目攻坚

（1）坚持问题导向，加强原创性、引领性的科技攻关，以重点、难点项目为创新核心，在关键核心技术上全力攻坚；（2）进行前瞻部署，瞄准未来科技和产业发展的制高点发力，优化财政科技投入，重点投向战略性、关键性领域；（3）加速创新链、产业链的融合，确立企业为创新主体地位，增强企业创新动力，推进重点项目协同和研发活动一体化，加快构建龙头企业牵头、高校院所支撑、各创新主体相互协同的创新联合体，发展高效强大的共性技术供给体系，提高科技成果转移转化成效；（4）构建开放的创新生态，鼓励企业间的协作，统筹发展和安全，以全球视野谋划和推动创新，积极融入全球创新网络，加强同国内各地、国外各国科研人员的联合研发。

（六）大力推动技术升级

1、推动产业向技术导向型企业发展

（1）从“低成本多利润”转向“高技术多利润”，加强对专精特新产业产品的技术升级，避免“虚胖式”发展，把更多新科技成果转化到产品中去，提高产品技术含量；（2）健全企业部门的技术创新体系，将企业技术创新活动从单一的生产转向战略规划、市场营销、管理学等多学科领域，将技术创新融入各种经营活动，更充分地发挥企业技术创新的体制能力和市场竞争优势；（3）重视人才培养，技术导向型企业发展的重要基础是人才培养，应重视培养职业技能，加强管理人才培养和科技精英的培养，进一步完善企业内部的人才晋升制度，为企业发展培养有技能、有责任感的高素质的技术精英和管理人才。

2、以“双碳”为基础进行绿色发展

（1）实施提升工业能效、清洁生产、资源综合利用等技术改造，逐步推广效率更高、更节能、节水、节材的新能源技术与可再生能源技术，提高能源资源利用效率；（2）加强重金属和危险化学品污染防治，建立“无废城市”、“无废园区”和“无废产业”，支持工业废物、废旧产品和材料回收利用以及低品位、共伴生矿产资源综合利用，积极发展循环经济和再制造产业。

3、推进产业数字化和信息化

（1）深化信息技术在研发设计、生产制造、营销管理、回收再利用等产品生命周期各环节的应用，加快推广应用现代生产管理系统等关键共性技术，支持企业普及制造执行、资源计划、客户关系等管理信息系统的应用和综合集成；（2）建设5G、工业物联网等数字基建，实现对生产要素的广泛连接，并结合人工智能、大数据、云计算等新一代信息技术，实现对工业数据的全面动态感知、海量高速传输、实时精准分析，提升工业企业数字化、智能化生产运营能力。

4、促进安全生产

实施高风险工业产品、生产工艺和装备的技术改造，加强工业控制系统安全保障。加快安全生产管理与监测预警系统、应急处理系统、危险品生产储运设备设施等技术装备的升级换代，提高工业企业本质安全水平；建立健全安全生产管理体系，细化安全生产责任，强化安全生产培训和技能提升，督促执行安全生产标准；建立预警补救机制，对发生的不安全行为要及时处理，对改造、创新、及时更正的优秀典型案例进行适当奖励和宣传。

5、提升产业集聚水平

鼓励产业集聚发展，引导企业、项目、要素向现有园区和基地集中，推动龙头企业及配套企业的协同改造，支持研发设计、生产制造、营销服务等环节的全产业链技术改造，促进工业布局向产业配套、专业化协作、要素集约高效、生态环保的方向发展。

6、加强公共服务平台建设

支持重点工业园区的研发设计、质量认证、试验检测、信息服务、资源综合利用等公共服务平台的升级改造。整合相关资源，面向重点行业建设一批产业技术创新和服务平台、质量安全技术示范平台、企业诚信信息管理平台、综合信息服务平台等。加大对中小企业实施技术改造的支持力度，建立和完善一批中小企业公共服务平台和生产力促进中心。

（七）稳步进行业务延展

1、确定业务延展模式：

（1）纵向一体化，基于原有业务在产业的垂直方向上进行延伸，即向上游延伸（后向延伸）或向下游延伸（前向延伸）。以江苏常熟的纺织业为例，发展服饰奢侈品，为向下游延伸；发展养蚕、植棉为向上游延伸；（2）横向多元化，在一定的业务前提下，向左右两侧去延伸。以广东珠海的格力集团为例，以空调产业起家的格力空调在发展过程中，依托现有的集中电器技术拓展以洗衣机、电风扇、冰箱等的“白家电”业务；（3）波士顿矩阵，发展现金牛业务，即市场增长较慢、企业具有竞争力的业务；发展明星业务，即市场有增量、企业有竞争力，需要大力扩张的业务；优化问题业务，即市场有增量、企业缺乏竞争力的业务；减少瘦狗业务，即市场无或少增量、企业也缺乏竞争力的业务。

2、全面强化补足产业链

（1）实施强链措施，加快提升创新能力，支持全产业链加速实施数字化、信息化改造，完善产业产品溯源系统，确保产品质量安全。加快推进技术升级改造，推动企业关键生产技术装备自动化、数字化、智能化，提升生产效率。支持中小企业向“专、精、特、新”方向发展，构建以大企业为龙头、中小企业配套的产业分工体系。

（2）实施补链措施，根据地区实际条件，依托优势资源“提品质、创品牌”，完善特色产品的产业链、供应链。重点推动“提品质”行动，严格要求产业产品的质量管理技术和方法符合安全标准，提升产品品质，保障生产安全；稳步推动“创品牌”行动，依托现有区域公用品牌、地理标志产品等，积极培育区域自主品牌，开展品牌宣传推介活动，组织企业参加国内外展示展销活动，宣传推介特色优质产品。

（3）实施延链措施，加快推进一、二、三产业的融合发展，不断延长产品加工产业链，鼓励有条件的企业自建原料基地，形成生产、加工、销售一体化的规模经营，扩大企业经营规模；打造以产业园区为单位、推动以龙头企业带头、中小企业合作发展的园区生态产业链，推广“链长制”，细分产业链，把责任落实到各企业、各单位车间，从零散点状向系统链状转变打造优势产业集群；开展产业培育和跨地区调剂，加快推进“双创”等人才培养、工业基地建设和企业“走出去”，调整产业布局，实施产业链跨地合作，鼓励企业加强外贸交流，为拓展海外产业链奠定基础。