从综评角度分析科技创新与对外开放两种 引领开发区发展模式的未来趋势

国家级经济技术开发区（以下简称国家级经开区）和国家高新技术产业开发区（以下简称国家高新区）是我国最重要的两类国家级开发区。国家级经开区是我国对外开放引领园区发展模式的最重要载体，通过对外开放引进外资，增加出口，不断优化营商环境，促进体制机制改革，增强经济发展实力。国家高新区是我国实施创新驱动发展战略的重要载体，以创新驱动发展为根本路径，通过吸引人才、培育创新机构、营造创新环境、提高自主创新能力增加国家科技实力。

考核评价工作对两种发展模式下的园区具有巨大促进作用

从1984年设立首批14家国家级经开区以来，全国目前有230家国家级经开区。国家级经开区已经成为我国经济发展的强大引擎、对外开放的重要平台和改革创新的排头兵。2016年商务部正式印发《国家级经济技术开发区综合发展水平考核评价办法》，持续开展考核评价工作，从对外开放，高质量发展、科技创新等方面进行评价，发挥考核评价的“指挥棒”、“探测器”作用，引导国家级经开区不断提升发展质量和效益。2020年，国家级经开区地区生产总值11.6万亿元，占同期国内生产总值比重为11.5%；实际使用外资和外商投资企业再投资金额611亿美元，占全国比重为23.1%；进出口总额6.7万亿元，占全国比重为20.8%。与2016年相比，2020年国家级经开区地区生产总值、进出口总额和利用外资金额，分别增长40%、36%和23%，在经济发展、产业转型和对外开放中发挥了示范带动作用，为我国全面建成小康社会做出了重要贡献。同时2016年起开展的考核评价工作也形成了倒逼机制，2020年和2021年有2家国家级经开区经国务院批准后退出国家级经开区序列，首开国家级开发区“红牌”退出先河，对国家级经开区发展起到警示作用。

1988年国务院批准建设了第一个国家高新区，到目前为止，国家高新区达到173家。国家高新区是我国实施创新驱动发展战略的重要载体，走出了一条具有中国特色的高新技术产业化道路。科技部在1993年出台了国家高新区综合评价指标体系，并在1999年、2004年、2008年、2013年四次修订国家高新区评价指标体系，加强对国家高新区的指导与评价，有力推动了国家高新区的发展。2020年，国家高新区园区生产总值（GDP）达到13.56万亿元，占全国国内生产总值比重达13.3%；实际利用外资金额4252.5亿元，占全国实际使用外商直接投资金额的42.5%；实际上缴税费总额为1.86万亿元，占全国税收收入比重达12.1%；出口总额44726.6亿元。2020年国家高新区集聚了全国70%以上的国家工程研究中心、国家工程实验室；拥有高新技术企业占全国高企总数的37.3%；企业研发（R&D）经费内部支出占全国企业R&D经费支出的48.9%，成为我国重要的科技创新策源地。

新时代国家级经开区和国家高新区评价办法的特点分析

2021年11月2日，商务部印发《国家级经济技术开发区综合发展水平考核评价办法（2021年版）》（商资发〔2021〕188号），推进国家级经开区创新提升，在国内国际双循环中发挥示范带动作用，打造“改革开放新高地”。2021年04月26日，科技部印发《国家高新技术产业开发区综合评价指标体系》（国科发火〔2021〕106号），推动国家高新区建设成为“创新驱动发展示范区和高质量发展先行区”。

01 “目标导向”对比“过程导向”

国家级经开区考核评价办法（2021年版）从五个维度促进经开区发展。“对外开放”引导国家级经开区积极发挥开放平台作用，大力发展开放型经济，围绕主导产业和优势产业开展产业链招商，加快形成更具国际竞争力的外资集聚区，在稳外资稳外贸中发挥更大作用；“科技创新”引导国家级经开区增强科技创新驱动能力，积极打造科技创新平台，促进创新要素聚集，积极培育先进制造业集群，推进传统产业转型升级；“绿色发展”引导国家级经开区绿色低碳发展，鼓励有条件的国家级经开区在碳达峰、碳中和工作中先行先试；“统筹协调”引导国家级经开区共建共享、协调发展，加快体制机制创新；“发展质量”引导国家级经开区推进高质量发展，促进共同富裕。国家级经开区考核评价办法立足新发展阶段，引导国家级经开区进一步明确发展定位，充分发挥重要开放平台作用，突出高质量发展和开放发展导向，调动地方和国家级经开区推进创新提升的积极性，在国内国际双循环中发挥示范带动作用。国家级经开区以目标为导向，考核经开区年度社会经济发展中的实际成果。

国家高新区评价指标体系（2021年修订）继续坚持“发展高科技、实现产业化”，加快建设科技强国。新版评价指标体系设置了五个一级指标，“创新能力和创业活跃度”评价“创新发展”能力，“结构优化和产业价值链”评价“协调发展”水平，“绿色发展和宜居包容性”考核高新区在“绿色发展”和“共享发展”中呈现的环境水平，“开放创新和国际竞争力”考核高新区科技创新的“开放发展”程度，“综合质效和持续创新力”反映创新驱动发展的综合效果。在指标选取上，突出知识产权、成果转移转化、创新创业、经济运行效率、产业竞争力、单位能耗与碳排放等。新办法突出国家高新区“又高又新”的重要部署，体现科技创新是高质量发展重中之重，综合衡量高新区“创新驱动发展示范区和高质量发展先行区”目标的实现程度。国家高新区以过程为导向，强调高新区在科技创新能力各方面取得的成效与水平，以促进园区科技创新能力的提升，较少直接考核高新区社会经济发展成果。

02 “重点突出”对比“强调均衡”

国家级经开区考核评价办法（2021年版）显著的变化是公布了指标权重，30个指标权重从2-8不等，权重最小为2的指标最多，指标呈现偏态分布。

表1 国家级经开区考核评价办法（2021年版）指标分布情况表

国家高新区评价指标体系（2021年修订）46个指标权重从1.2-3.6不等，中间权重为2.4的指标数最多。

国家高新区评价指标体系（2021年修订）46个指标权重从1.2-3.6不等，中间权重为2.4的指标数最多。

表2 国家高新区评价指标体系（2021年修订）指标分布情况表

从重点指标分析，国家级经开区考核评价办法（2021年版）有5个重点指标，其中2个指标权重为8，5个指标权重总和为32，平均为6.4，非常突出。

表3 国家级经开区考核评价办法（2021年版）重点指标情况表

国家高新区评价指标体系（2021年修订）有6个重点指标，其中指标权重为3.6的有4个，6个指标权重总和为20.4，平均为3.4，重点指标影响力远没有国家级经开区的大。

表4 国家高新区评价指标体系（2021年修订）重点指标情况表

国家级经开区考核评价办法（2021年版）非常重视生产总值、实到外资和进出口三个方面，其中与生产总值相关的指标共7项，权重总和为28，与实到外资相关的指标共5项，权重总和为19，与进出口相关的指标共4项，权重总和为17。三个方面的指标共16项，权重总和为64，因此这三个方面就基本决定了国家级经开区考核评价的结果。而国家高新区评价指标体系（2021年修订）围绕创新考核了与之相关的方方面面，包括人员、费用、专利（创新成果）、创新服务机构等；同时在创新能力和创业活跃度、结构优化和产业价值链、开放创新和国际竞争力、综合质效和持续创新力四个一级指标下有11个指标考核国家高新区各类创新型企业的情况，指标数占比为23.91%，权重为20，每个指标平均权重小于2。

从以上分析可以看出国家级经开区考核评价办法（2021年版）重点突出，着重考核经开区的外资、外贸与生产总值，体现对外开放引领高质量发展；国家高新区评价指标体系（2021年修订）围绕创新各方面均衡施力，提升园区创新实力、活力和潜力，体现科技创新引领园区高质量发展。

03 “重视增速”对比“突出增量”

国家级经开区考核评价办法（2021年版）强调国家级经开区持续发展的重要性，新增地区生产总值增速等六个增速指标，同时保留了旧办法中唯一的增速指标——企业数量增长率，指标权重扣除两个混合指标的一半权重后达到21，影响巨大。增速指标以去年的总量作为分母，在增量一定的情况下，去年的总量越大，增速越小。所以，在考核办法总量指标与增速指标并重的情况下，园区只有两者都好，特别是只有保持高增速，才能得到高分。可见，对外开放促进发展强调的是快慢，发展慢了就要落后，强调增速对经开区的重要性。

国家高新区评价指标体系（2021年修订）突出考核指标的增量情况，例如不考核企业数量增长率而是考核当年新注册企业数，不考核营业总收入而是考核当年净增营业收入。唯一的增速指标是园区二氧化碳排放量增长率，其他都是增量考核而不是增速考核。增量是数量增加的绝对值，科技创新需要实力增长，重点考核增量情况。

04结果应用的趋同与差异

两个考核评价办法都强调要加强评价结果的使用，增强对园区的指导作用，督促地方政府切实承担起经开区与高新区建设的主体责任，都会公布前30或50名园区，接受社会各界的监督。根据不同区域进行分类排名，强调评价结果有针对性地分类运用。对于连续排名靠后的园区都将重点督导或约谈。但国家级经开区考核评价加大了“红牌退出”的实施力度，连续三年内有两次进入本地区（按东部地区、中部地区、西部地区划分）国家级经开区最后5名的纳入降级备选名单，名单比旧办法增加2倍，并且自退出国家级经开区序列决定公布起两年内，相关省（市、区）原则上不得推荐省级开发区升级。可见在考核评价结果的应用上两种评价办法具有明显差异。

对未来发展趋势影响分析

01考核评价将引导两种发展模式之间的差异更显著

党的二十大提出我国必须深入实施创新驱动发展战略，必须坚持对外开放的基本国策，奉行互利共赢的开放战略。科技创新与对外开放必将成为国家高新区与国家级经开区实现第二个百年发展目标的必由之路。在2021年新版考核办法出台之前，两个发展模式之间有融合的趋势，国家级经开区非常重视科技创新，鼓励开发区增强自主创新能力，打造核心竞争力。国家高新区随着自主创新能力的增强、产业生态的完善与提升，外资纷纷入驻，特别是张江高新区、中关村等。但随着2021年版考核办法出台，国家级经开区将沿着对外开放特别是外资外贸主导的发展之路，通过引进高质量的外资企业，增大对外贸易，增强制造业企业实力，形成特色更加鲜明的对外开放引领发展的格局。

02国家级经开区提升优质产业生态，国家级高新区向产业社区升级更新

国家级经开区重视实体经济，重视单位土地的产出水平，引导经开区打造优质产业生态，提高产业规模与质量，不断提升资源利用水平，促进经开区高质量发展。人才是第一资源，开发区是人才集聚的载体，必然会向社区化蜕变，园区功能与形态更加符合人才的生活、工作与娱乐之需。国家高新区评价重视创新企业与人才的集聚，为人才营造良好的环境，在考核评价办法中有园区总绿地率、园区各级医院和各类学校数、从业人员平均月工资性收入与当地每平米房价的比例等指标，引导高新区向产业社区升级更新。

03国家级经开区在规模基础上提升质量，国家高新区在质量基础上扩大规模

国家级经开区评价非常重视经开区的区域带动作用，考核评价办法2016年版就有5个区域占比指标，考核经开区在GDP等方面规模占所在地（地级市）的比重， 2021年新办法中仍然有实到外资占比、GDP占比等4个区域占比指标，经开区规模越大，占比越高，引领作用越强，而单位土地GDP指标权重为6，园区土地开发利用率指标权重为4，可见经开区的发展不能再简单地扩大园区土地面积，而是要走高质量的规模化发展之路，以此带动引领所在区域发展。国家高新区考核办法强调高新区各项指标的增量，引导高新区不断增加人才、团队、企业等创新资源数量，增强园区的创新实力，指引高新区不断扩大园区规模，走一条规模化的高质量发展之路。