改善城乡面貌 推动整治提升

2021年是中国共产党成立100周年，是“十四五”规划的开局之年，也是奋力开启全面建设社会主义现代化新征程的关键之年，做好改革工作意义重大。常州经开区以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，积极响应国家乡村振兴战略，以老旧工业园区更新改造助力破解低效用地瓶颈，根治安全和环境隐患，着力提高土地亩均产出，积极破解资源要素制约，有效改善城乡生态环境，多措并举助力城乡融合，加快推进产业转型升级，从而探索苏南模式转型升级新路径。
一、“破旧赋新”，把握园区更新发展机遇。
为深入贯彻习近平总书记“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，充分考虑发展模式、土地制约和产业现状，开展园区更新对于发挥优势、补强短板、把握机遇具有重要作用。
第一，园区更新是破除要素制约的新引擎。与先进地区相比，常州经开区面临最大的发展问题就是土地空间不足，园区布局散乱，开发建设难度大等问题。尤其是当前开发强度已达53%，但低效用地占比高，全区亩均税收低于1万元的低效用地近3万亩，这些低效工业用地如果能达到目前全区亩均税收的平均水平，将会为开发区新增税收35亿元。只有通过园区更新，全面提升低效用地的亩均产出，才能进一步破除资源要素制约，实现空间的充分利用，释放产业发展空间。
第二，园区更新是实现创新发展的新支撑。江苏紫金传媒智库高级研究员、江苏中特中心省社科院基地副主任丁宏认为，创新处于现代化建设全局核心地位对园区发展提出新要求。梳理我国园区经济的发展历程，东南大学建筑学院教授王兴平提出，这一波园区更新改造是“第三次转型”，即以高质量发展为目标，突出创新、绿色、开放发展，提出了坚持创新发展理念、推进绿色集约发展、促进开放型经济发展、加大国际合作交流、打造国际合作园区、深化体制机制改革等一系列高质量发展策略。而作为苏南模式的发源地之一，常州经开区具有改革创新的基因优势，但是仍存在高企数量不多、人才集聚不强、规划布局散乱等多种问题，而园区更新通过打破旧的格局，能够帮助开发区进一步转型升级、提升自身发展质态、实现高质量发展，从而建设更高层次的开放型经济，成为对内对外开放的新高地，对于构建创新发展的模式至关重要。
第三，园区更新是优化产业布局的新动能。从全国范围看，很多地方把园区定位为综合性，主导产业不明显，产业同质化现象非常普遍，个中又以低端制造业占比较大，因此，推动园区更新改造，有助于凝练产业发展特色、形成优质产业集群。当前，“双循环”新发展格局为园区发展提供新空间，国际产业链加速调整重组为园区发展提供新动力，在新一轮科技革命产业变革和国际疫情蔓延的叠加冲击下，常州经开区开展园区更新，应充分围绕省政府提出的先进制造业集群方向，以及人工智能、集成电路、生物医药等未来产业发展趋势，发挥龙头企业支撑引领作用，培育发展“专精特新”企业体系，集聚资源力量打造具有国际竞争优势、自主可控的特色产业集群。从而进一步激活经济内生动力，抓住产业链调整的战略机遇，解决当前二、三产业发展不平衡不充分的问题，提升规上企业产业层次，加快传统行业和低端制造业的高新技术改造，打造高端产业集聚的新的经济增长极。
二、“蹄疾步稳”，探索转型升级经开路径。
今年以来，常州经开区紧跟时代步伐，助力高质量发展，党工委、管委会领导高度重视园区更新工作，全区上下统一思想认识，凝聚改革合力，全面打响园区更新攻坚战役，为经开区勇当高质量发展先行军提供坚强保障。
（一）园区转型组织先行。一是明确总体目标。按照“总体规划、分步实施、试点先行”总原则，开展工业园区整治提升工作3年（2021-2023年）攻坚行动。围绕“盘活一批存量用地、打造一批现代产业园、引进一批高端项目、壮大一批优质企业”四项核心任务，明确了绿色家居产业园崔北启动区、中吴大道地块项目、芙蓉工业园区八方园启动区作为首批低效工业园区整治改造试点区域，目标建成一批容积率高、环境影响小、投入产出好的土地集约节约、布局合理、产业先进的全新工业园区。二是组建工作专班。建立区、镇两级园区更新工作机构，按照试点先行原则，明确三镇园区更新启动区域、拆迁计划、启动资金筹措、资金平衡测算、规划调整等重点工作任务。三是加强统筹协调。要求建设、行政审批、生态环境等多个部门、环节在简化审批流程、提高服务效率、科学招引项目、政策配套保障上深入研究、积极探索、整体谋划、把握节奏，在规范基础上力求最大限度地为加快项目建设提供支持。
（二）项目推进制度先行。一是强化规划引领。古语有云，“兵马未动，粮草先行”、“谋定而后动，知止而有得”，工作开展须明确整体思路、把握全局动态、形成配套方案。于6月底下发《常州经开区工业园区更新工作实施意见》，对园区更新的项目融资、拆迁政策、土地出让金返还、地方留成返还、建设规费返还等配套政策进一步细化明确。各镇（街道）对试点园区开展详细的摸底调查，全面厘清土地、房屋、人口、道路水系、文化遗存、环境容量等现状情况，在此基础上，以土地集约利用和连片开发为总原则，结合现有产业基础，科学编制园区整体规划，明确园区功能定位与主导方向，切实做到谋定而后动，一张蓝图干到底。二是强化融资管理。充分调动辖内国有公司积极参与园区一、二级联动开发，为项目融资拓宽渠道。园区更新项目涉及土地一级整理和二级开发，开发周期长，不可控因素多，且拆迁建设体量大，投入资金多，因此前期对征拆、土地、建设等各项成本的测算需抓细抓实，落到实处。目前项目已启动区融资贷款，相关申报、预审正在有序推进，部分贷款授信已批复提款。三是强化集约腾退。各板块均紧盯试点区域，按照时序进度稳抓攻坚、加速腾退。截至7月底，横林镇绿色家居产业园崔北启动区（占地面积180亩）已启动征迁丈量工作；跨境电商产业园一期启动区376亩，132家民房均已拆除，16家企业均已签约。遥观镇宋剑湖创新智慧港13家企业已签约，12户腾空拆除完毕，民房11户已全部签约腾空拆除完毕；东方环保科技产业园9家企业已签约8家，腾空6家；民房7户已签约6户并腾空。横山桥镇芙蓉八方工业园24家工业企业已签约7家，八方工业园区宅改民房总数164户，已签约150户。
（三）试点改造创新先行。“创新是引领发展的第一动力”，园区更新实施以来，常州经开区始终坚持要学习顺德模式，构建政府引领、市场主导，因地制宜、因企施策，创新驱动、群策群力的优质改造更新模式，充分做到发挥优势解难题、转变思路谋突破。一是鼓励多元化模式。始终坚持“对症下药”、“有的放矢”，按照政府引导、市场参与的原则，采用政府统一改造、企业自主改造、社会资本参与改造等多种模式，创新方式方法，依法有序快速推进工业区改造提升。结合不同改造模式，出台分类扶持政策，综合利用空间、产业、财税、金融等多种政策组合，充分发挥国资撬动作用，有效激发企业自改动力，提振社会资本参与改造信心。二是设置标准化门槛。科学设置企业的入园标准，严把入园产业企业质量关。一方面，创新方式留住好企业。明确拆迁与回购的界线与政策，不搞“一刀切”。横山桥镇首次提出，要将货币补偿后让优质企业以优惠价格回购标准厂房的方式留在本地。拓展企业改造升级新途径，基本消除了企业自建厂房所需的项目用地、规划、建设、环保、安监等各方面审批手续，让企业集中最大精力开展主营业务、扩大技术优势、提高研发水平、提升企业综合竞争力，有效防止优质企业外流。另一方面，要求严把企业准入关。以“亩均、创新论英雄”，从产业类别、投资强度、产值、税收、容积率等方面提高入园标准，建立区、镇、企业、平台等多方联动的多元化招商体系进行精准招商。三是实施专业化运营。邀请多家专业设计公司参与园区更新改造设计，横林镇聘请广州博厦建筑设计有限公司和江苏华亚工程设计研究院有限公司进行设计方案编制。鼓励引进知名专业园区运营团队，充分发挥专业机构的典型示范、宣传引导作用，横林镇初步与金土地集团达成建设合作意向；遥观镇聘请联东U谷参与二级开发；横山桥镇与万洋集团开展深入对接。
三、“对标找差”，破除工作推进制约瓶颈。
“知人者智，自知者明；胜人者有力,胜己者强。”常州经开区始终保持对园区更新工作推进情况、自身劣势的清醒认知，敢于直面不足，勇于自我革命。针对工作推进的瓶颈制约，着力对标找差、学习先进，积极探索解决问题、破除制约的方式方法，形成如下问题思考和建议。
（一）完善政策体系，解决目标问题。调研发现，当前各板块对区级统一出台园区更新的政策文件要求高，普遍期待上级政策文件能包罗解决工作推进中的各种问题，如园区更新中的企业补偿优惠政策、退出通道设计、公建配套使用、土地使用性质等，但往往各板块的土地空间、产业现状、环境面貌等均有较大差异，且历史遗留问题各不相同，政策设置往往趋于宏观，很难做到细枝末节全覆盖。因此，应以统分结合的方式，完善政策体系。在区级文件中，对政治性、方向性、规范性、程序性、目标性的全局事项作出统一规定，对政策让利、补贴标准采取总量测算、结算到镇的办法；乡镇文件的把关上，对不同镇村、不同试点区域、不同项目的个性事项采取负面清单管理思维，通过区级专班备案或审议的方式，给予乡镇在具体操作过程中更大的自主权。通过因地制宜、分类施策，按照整体规划、结合项目实际、坚持量身服务，确保各项重点工作落地落实。
（二）协调利益主体，破解“零和矛盾”。江苏省规划设计集团城市更新规划院总设计师姜劲松提到，“工业园区改造中涉及多方利益主体，政府需要通过更新改造创造更好的生产与营商环境，企业主需要更多的生产空间与经济收益，开发商需要更多可售空间与经济收益等。因此，工业园区更新改造过程中普遍面临的瓶颈主要集中在利益协调领域。”调研各地区园区更新现状可了解到，园区更新往往涉及政府、开发商、产权人等多个利益主体，如何保障不同改造主体间的利益平衡是各地园区改造工作中的又一大难点。常州经开区园区更新同样存在影响改造进程的矛盾问题，强化利益主体协调，破解“零和矛盾”是跨不过的必要环节。因此，应加强合理的体制机制设计，通过多利益方的协商谈判以达成合作博弈，要积极探索学习各地的先进经验成效，加快体制机制创新，为解决问题提供更广阔的思维方向。例如浙江全面推行“亩均论英雄”，出台省级层面资源要素优化配置政策；深圳率先提出新型产业用地（MO）概念，在传统土地类别中新增了“新型产业用地”门类；顺德以村级工业园改造为突破口，推动“腾笼换鸟”、破而后立，拆除382个村级工业园，建设20个现代产业集聚区，有效破除原先的土地权属复杂、安全问题突出、利用效率低下等系列问题。
（三）稳抓重点落实，谋求瓶颈突破。调研显示，截至目前，今年确定的园区更新项目中，只有横山桥镇芙蓉工业园八方园区地块I期项目至行政审批局立项，其余基本还处于方案设计、数据摸底、拆迁签约、腾退进场、材料编制阶段，立项审批涉及的土地利用、规划条件、建设方案确定、工程建设等诸多方面工作难度较大，进展不快。因此，在园区更新实施过程中，要充分认识项目建设的重要意义，把准方向盘，强化过程监督管理，建立明确问责机制，保证项目建设稳步开展。一要把准战略方向。深入学习顺德新发展理念下村级工业园升级改造模式，明确土地资源整治、产业规划提升和优化营商环境的发展规划。园区更新牵一发而动全身，各级各部门应始终以之为抓手，统筹推进散乱污企业整治、亩均效益评价、营商环境改善、城乡面貌改善、安全环保提升等各项重点工作，统筹生产、生活、生态，探索苏南模式转型的新路子。二要强化过程监管。不仅做到专人专班各司其职，更要实现“一企一档”、“一案一策”，充分掌握包括园区企业、民房在内的项目主体情况，做到精准定位，“量身”服务。以常熟经开区发布《低效闲置资产处置专项实施方案》为例，一方面，优化“一企一档”，建立档案库，收集各项目相关历史资料（包括历史投资协议、土地使用权出让合同、投资项目情况、投资主体等）。另一方面，强化“一案一策”，持续梳理各宗目标处置地块项目经营状况、土地抵押查封情况、公司债券债务等，提出扩产增效、土地回购、破产重整等具体工作方向。三要建立问责制度。建立以“目标分解逼压力、时间倒排逼进度、督查督办逼落实、考核追究逼争先”的倒逼机制，压实各板块和机关部门的主体责任。制定详细的工作方案和时间表，把目标分解到月、措施细化到周、进度安排到日、责任落实到人，形成以日保周、以周保月、以月保年的倒逼机制，确保责任充分落实。同时加大问责问效力度，健全奖惩机制和信息公开制度，确保项目推进有效率，倒逼立项审批工作有序开展，营造你追我赶、干事创业的良好氛围。