如何利用政府采购促进中小企业发展

中小企业是推动国民经济发展、促进社会稳定的基础力量。世界各国都高度重视中小企业促进政策，政府采购是其中重要手段。
利用政府采购促进中小企业发展，需要克服两个关键障碍：一是政府采购的制度门槛高，如信息不透明、程序复杂、竞标和履约成本高等。二是中小企业能力不足，如经验不足、缺乏专业人才、难以承担竞标和履约成本等。中国相关部门和一些地方开展了大量制度创新，形成了大量经验，主要体现在为中小企业参加政府采购提供优惠、简化中小企业交易手续、为中小企业履约提供资金支持三个方面。进一步总结和推广这些经验，可以为中小企业发展创造良好营商环境。
一、 进一步落实政府采购中对中小企业的优惠 
预留份额和评审优惠是政府采购促进中小企业发展的通行做法。财政部与工业和信息化部于2011年印发了《政府采购促进中小企业发展暂行办法》，制定了预留份额和评审优惠的具体措施。该办法实施以来取得了显著成效，为越来越多中小企业参与政府采购活动创造了优越条件。2020年底，财政部与工业和信息化部针对政策执行中存在的预留份额措施不够细化、采购人主体责任不明确等问题，对办法进行了进一步修订完善，细化了政府预留份额的具体方式，完善政府采购项目价格评审优惠的具体方法，进一步提升了政策的可操作性。各地在落实国家政策过程中，需要结合本地实际，切实落实预留份额和评审优惠。从各地实践看，可以借鉴三个做法：
一是根据地方实际制定和落实预留份额比例。有些地区根据本地实际需要适当调高预留份额比例，例如北京市根据本地实践情况调高了预留比例，规定向中小企业预留的采购份额应当占本部门年度政府采购项目预算总额的40%以上，其中预留给小型微型企业的比例不低于70%。有些地区采取有效措施落实预留份额比例，例如杭州市直接将“预留份额”加入到工作流程中，在预算编制系统中嵌入“预算采购份额”功能，从预算编制源头保障采购人落实预留份额政策。
二是提前公开政府采购意向。从2020年开始，财政部在中央预算单位和北京市、上海市、深圳市市本级预算单位开展政府采购意向公开工作试点，按照“试点先行，分步实施”的原则逐步推进政府采购意向公开。试点城市创造了很多好经验，以深圳为例，主要做法包括：统一年度采购意向公布时间；统一在指定若干重要网站同步公开发布；新增或变化项目原则上至少提前30日单独公开采购意向且公开渠道以及模板不变；将采购意向信息专栏设置在网站突出位置；向所有在深圳市政府采购网注册的供应商发送提示短信告知采购意向信息公开网址等等。一些省市虽然没有列入国家试点，但积极对照国家标准自行开展试点，例如杭州市主动在全域开展采购意向公开，与国家首批试点城市保持同步，自2020年4月以来公布了数千条采购意向。提前公布采购意向，不仅有利于提升政府采购效率，也方便大量中小企业获得参与机会。
三是加强优惠政策的宣传与培训。调研发现，大量中小企业不了解政府采购的预留份额和评审优惠政策，在一些地区甚至是普遍现象。一些地方加强了政策宣传，取得了较好效果。例如杭州市制作“政府采购小课堂”视频，通过“学习强国”平台发布慕课；编导动漫片，在地铁全线站点定时播放。广州市政府除了向社会公众开展宣传外，还向有意参与政府采购活动的中小微企业提供专业培训讲解，必要时请专业机构提供协助。这些宣传工作发挥了重要作用，让国家对中小企业的鼓励政策落到实处。
二、 探索简化中小企业的交易手续 
简化交易手续可以大幅降低中小企业参与政府采购的成本。过去政府采购在招投标和履约方面制定了复杂的程序，主要目标是防止腐败和保证政策的有效实施。数字技术为简化手续创造了有利条件，简政放权改革为简化手续提供了强大动力。近几年来，一些地方推行“网上交易”、“大数据监管”、“信用监管”，大幅简化了交易手续。根据各地的实践做法，建议积极探索以下四类措施：
一是推行全流程电子化交易。最近几年，全国各地都在推行政府采购电子化交易，其中一些城市在全流程电子化方面取得了明显进展。例如，北京市建立全市统一的全流程电子化交易平台，实现北京市政府采购业务“全市一张网交易”，企业参与政府采购，不论市级还是区级项目均实现全流程电子网上交易。不同部门信息共享，特别是政府采购与预算系统、国库支付系统数据共享，实现政府采购从预算、计划、交易到合同签订、资金支付、履约验收“一网通办”，实现政府采购与市场监管、税务、社保、信用系统的互联互通，方便企业查询“黑名单”信息。
杭州市为了全面推动全流程电子化采购，取消所有线下环节。应用在线公告、在线抽取专家、远程投标、电子开评标等功能，大幅提升效率、降低成本，项目采购从原先的40天左右缩短至23天，实现招标、投标、开标、评标的全流程在线完成，打造“不见面”招投标。
广州市着重推进全流程电子化，实现在线发布采购意向、采购公告、提供采购文件、提交投标（响应）文件，电子开标、电子评审，在线办理招标答疑、资格预审、缴纳服务费、修改招标文件、书面通知中标结果等所有相关手续。全流程电子化降低了中小企业参与采购的成本，但对政府部门在共享数据、重组流程方面提出了较高要求。
二是简化身份证明手续。中小企业量大面广，过去办理身份证明给企业和政府部门带来了很大工作量，参与双方都深感头疼的手续。在信息技术支持下的简政放权改革，极大地降低了办事成本。例如北京市建立以“区块链”为核心技术的政府采购交易系统，对企业实现“承诺+信用”备案准入机制。杭州市推广供应商“注册制”进驻，供应商提供《中小企业声明函》后直接进驻并参与政府采购活动。在这些城市，企业作出诚信声明即可，无需提供相关证明材料，事中事后的监管发挥强大的监督作用，企业信用监管是简政放权的基础。
三是降低或取消投标和履约保证金。投标和履约保证金有利于政府招标部门提升履约水平，但对参与政府采购的广大中小企业带来了一定的资金压力，因此在简政放权改革中，一些地方率先进行了改革。例如，2019年杭州市为了减轻企业负担和解决保证金制度执行较为混乱局面，全面取消投标保证金，督促代理机构清退已收取的投标保证金超1亿元，规定履约保证金比例由法定的不超过10%降为不超过5%，鼓励单位免收或者降低履约保证金缴纳比例，并允许供应商以保函形式提交履约保证金，中小企业参加政府采购制度性成本“清零”。
深圳市也于2019年8月停止收取投标保证金和履约保证金，市政府采购中心为所有注册供应商开放投标权限，同时全部清退已经收取的投标保证金和履约保证金。政府虽然取消了“保证金”这一重要保障手段，但手头仍然掌握“企业信用”这个更加强大的工具，为企业履约提供足够的保障。
四是降低交易成本。一些地方采取多种方式降低中小企业参与政府采购的成本。例如北京市打破行政级次限制，实现集中采购供应商入围结果“全市共享”，对于协议定点供应商，企业只需要参与一次招标，结果“全市共享”，改变两年一个周期招标的做法，实现不定期多次备案，增加企业参与机会。实现限额以下项目网上直采，进一步降低企业参与成本，充分竞争，加大市场活力。杭州市实现在线开评标，采购文件全部在线提供，不收取文件工本费，为企业节省投标文件印制和投标人员差旅等费用。
三、为中小企业履约提供资金支持和权益保护 
为中小企业提供履约资金支持可以大幅提升中小企业的履约能力。中小企业规模小、实力弱，融资难、融资贵是中国中小企业长期存在的突出矛盾。在政府采购中，为中标企业提供资金支持，不仅提升了中小企业的履约能力，还有效避免了商业风险。根据一些地方的实践经验，建议推广以下三类措施：
一是实行政府预付制度。政府预付既有利于提高中小企业的履约能力，也有利于政府加快预算执行速度。一些城市不断提高预付比例，例如北京、厦门对中小企业预付款支付比例提高到不低于50%；一些城市实行预付分类管理，杭州市规定项目分年安排预算的，每年预付款比例不低于项目年度计划支付资金额的30％，鼓励和支持有条件的采购人在此基础上适当提高预付款比例；一些城市缩短资金支付周期，例如北京支付供应商资金的时间由30日缩短至15天内，厦门要求5个工作日内支付预付款，7个工作日内付清尾款。
二是为政府采购提供信用贷款。拥有政府采购订单支持的信用贷款，实际上是风险极低的贷款产品，一些城市采取了大力支持的态度。例如深圳市在全国首创“政府采购订单融资”改革，为中标供应商在信用贷款方面减负，推行线上信用贷款“秒放”；杭州市与银行合作探索“云采贷”，实现“在线申请、分秒放贷、随用随还”，供应商“一次也不跑”； 天津市则直接对接中国人民银行征信中心融资平台系统，为参加采购的中小企业进行增信。
三是加大企业合法权益的保护力度。中小企业在政府采购中常常处于弱势地位，需要采取必要措施保护其合法权益。有的城市加强信息公开，例如杭州市率先公布专家评审分值明细，切实保障供应商知情权，倒逼专家评审更认真仔细，维护供应商合法权益；有的城市严格失信管理，例如北京市在采购合同中约定甲方延期返还履约保证金、延期支付款项及其他违约情形的赔偿性条款。
有的城市建立信用修复机制，例如天津市从修复条件、修复程序和修复责任等方面予以细化和规范；有的城市优化投诉机制，例如天津市进一步明确投诉处理的规范化流程、时间节点，将一般案件的投诉处理时限缩短5个工作日，保障企业维权时效。
有的城市强化采购监管，例如厦门市对采购人、采购代理机构、评审专家和供应商常见问题实施风险提示，对采购人落实政府采购政策、采购代理机构执业情况、质疑投诉处理情况、专家违规行为等进行动态通报、督促。