宜兴环科园对于城镇低效用地再开发利用的探索研究

一、调研背景介绍

宜兴环科园下设一镇一街，其中高塍镇共有土地面积112.67平方公里，占环科园总面积的53.15%，占整个宜兴市总面积的5.64%。根据第七次人口普查数据，2020年末，高塍镇常住人口为64260人，全镇建设用地开发强度21%，接近江苏省的规划空间“天花板”。因此，对全镇低效用地再次开发利用，探索盘活存量建设用地的新途径，建立一个低效用地再开发的新模型，对充分释放镇域发展空间，推动乡镇产业转型升级具有十分重要的意义，同时对环科园（高塍镇）的社会经济可持续发展也同样具有重大意义。

二、高塍镇低效用地初步探索

1、摸清低效用地底数

结合乡镇发展实际情况，明确低效用地的标准和范围，对符合相关条件，以及具备再开发潜力的地块总量、面积、所处区域等情况有了全面掌握。经初步统计，高塍镇现有工业用地565宗，现有低效用地179宗。

2、编制专项工作规划

严格按照规划的原则，结合高塍镇的实际情况，开展对镇域低效用地改造计划的编制工作，包括工作方案、专项工作实施规划、项目（地块）改造方案等三方面的规划。对全镇179宗低效用地情况进行汇总分析分类，从区域位置来看，38宗位于工业集中区内；141宗位于工业集中区外。从产业结构上看，低效用地的主体中大部分是小型化工、锻造、纺织、建材、废品回收等落后产能企业。

3、建立可开发宗地台账

及时对土地利用现状分布图、土地利用总体规划图、低效用地地块进行定位，对地块主体及“厂中厂”进行列表造册。并根据现实情况，建立新型的、符合科学发展的低效用地再开发模型；根据不同的土地类型，细化再开发的政策措施。

4、启动低效用地试点腾退

采用国资收购的形式，同步启动两种不同类型低效用地的试点腾退工作，一宗是对工业集中区内印染企业资产收购，土地性质为国有出让；另一宗是对工业集中外连片关停化工企业资产收购，土地性质为集体租赁。

三、当前高塍镇用地再开发利用的工作难点

1、动态管理难

低效用地是一个动态的概念，在某一时期的产业政策下，某企业被认定为产出高、效益好的高效用地，随着社会经济的发展和城市发展定位的变化，对用地集约、产业集聚、企业集群的要求越来越高，在新的产业背景下，该企业就可能被定义为低效用地，低效用地这种动态变化的特性，在实际的统计分析工作中，存在着一定的难度。

2、资金压力大

低效用地再开发大多需要对原有用地进行重新规划和用途转换，与新增建设用地相比，拆迁补偿、安置、建设成本较高，单个改造项目所需资金动辄几千万甚至几亿，需要强有力的资金保障。同时随着投资门槛的提高，社会资本获得二级市场土地的成本大幅上涨，市场活跃度明显降低，盘活低效用地的主力还是要依靠国资，基层政府资金压力较大。

3、权属关系复杂

低效用地分散在各土地使用权人手中，涉及的用地主体较多。低效用地再开发面对的权利关系较为复杂，其中既包括合法的土地使用权人，也包括历史形成、占用多年但没有合法用地手续的用地主体。对合法土地使用权进行改造提升需要企业具有较强的资金实力，而对没有合法用地手续的几乎无法进一步改造提升。

4、激励措施不足

在土地取得方式、用途认定、价款缴纳等方面缺少鼓励性优惠政策，各方参与积极性不高，一些社会资本“望而却步”。

四、低效用地再开发利用的创新探索

1、严把准入关

科学合理编制招商目录，严把准入关口，严格执行国家用地标准，从严控制单层厂房，鼓励建设多层厂房，合理确定土地供应规模，杜绝企业占多建少，对能分期建设的项目，实行分期供地，从根源上杜绝城镇低效用地。

2、加强后监管

属地政府必须加强对项目用地产出监管工作，一是定期进行实地巡查，督促用地企业按照投资协议、土地出让合同、规划设计方案加快投资建设，加快投产经营；二是对用地不履行合同规定，已经涉嫌拖延或延期投资建设，未能及时开工建设、竣工投产的用地企业，属地政府部门要及时介入，及时调查，及时处置，将城镇低效用地遏制在萌芽状态。

3、建立数据库

充分运用先进信息技术手段，增强信息获取和分析能力。与自然资源、发改、经信、税务、商务等部门建立联动机制，搭建工业用地调查数据库，实现能源利用、投入产出、税收、股权变更和企业诚信等相关信息的实时共享，实施工业用地利用状况动态监测监管，实现低效用地自动预警机制。

4、当好“服务员”

多措并举，有效实现城镇低效用地再开发利用。作为属地政府，面对企业积极寻求转型脱困的同时，要主动发挥作用，有效实现城镇低效用地的再开发利用。一是鼓励企业自主改造，企业可在不改变土地用途的前提下通过改扩建、加层改造、利用地下空间等途径提高土地利用效率。二是协商共建，由属地政府牵线搭桥，协助改造提升存在困难的企业引入新的投资主体，通过产业合作共建、产业梯度转移、项目嫁接等方式，提高土地利用集约化水平。三是出租转让，鼓励各企业对优质闲置资产、厂房等进行出租转让，将拟出租转让资产、厂房情况报备给属地政府，政府按照一定的准入条件，统筹招引项目入驻，避免原业主把资产转租给散乱污或其他低效企业。四是兼并重组，鼓励实力强、效益好的企业对闲置资产、自身缺乏改造提升能力或因经营不善陷入困境的企业，实施兼并重组，重新改造生产线或实施新项目，提升土地利用绩效。对债务繁重、已进入司法程序、无法继续经营的企业，属地政府应积极主动与法院对接联系，出台相应的优惠政策，鼓励现有的项目单位参与竞拍，有效盘活存量土地资产。