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    国土空间规划体系下园区产业布局优化的研究

    时间:2022-05-23

    产业布局优化的现实需求结合后疫情时代新产业、新业态的转型趋势,亟需加强产业空间规划与治理政策的精准性和灵活性。国土空间规划是融合统一主体功能区规划、城市规划和土地利用规划的新型空间规划,是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图,是各类开发保护建设活动的基本依据。随着我国经济发展水平的不断提升,极大地促进了产业布局的发展,而且传统的国土空间规划模式逐渐难以与现如今快速发展的实际要求相满足,新时期,在国土空间规划背景下,如何采取有效措施优化产业布局,以及搭建良好的平台显得十分的重要。本调研首先针对国土空间规划进行了简要概述,并基于此对国土空间规划体系下产业布局优化及平台搭建相关内容进行了研究和探讨。

    结果表明:(1)国土空间规划体系下产业布局优化重新定义为系统解决各类产业用地目标、空间与治理措施的系统政策,可按照“分类—统筹—协作”的技术框架开展。(2)部分产业用地全生命周期管理、规划留白与弹性激活利用等适应性治理对策可提高产业布局规划的弹性以对应不确定性,未来应进一步加强大数据支持的产业布局动态监测、留白空间激活利用等政策。

    产业是一个城市存续发展的生命动力来源,改革开放40年以来,伴随着城市化和工业化的快速发展,国内城市产业用地面积也在持续增长,大部分产业空间布局已经或即将到达“天花板”,并且面临产业用地占比高、空间管理粗放、利用效率偏低等突出问题。2020年4月,中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》,强调深化产业用地市场化配置改革,鼓励适应城市产业结构的变迁,积极盘活存量建设用地。以存量更新为主的产业空间布局利用现实与后疫情时代产业升级的压力与机遇,必然带来产业在规模、空间、供给模式、管控规则等方面的需求变化,而政府对产业利用的空间干预和规划与治理也将愈发重要。加强产业布局规划与治理的精确性、灵活性,满足产业转换升级对产业布局多样化、个性化的迫切需求,具有重要意义。

    2014年起,国家相关部委相继开展了生态保护红线划定、城市周边永久基本农田划定、城镇开发边界划定试点工作。自然资源部统一行使所有国土空间用途管制职责,负责建立国土空间规划体系,要求在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上,自上而下逐级统筹划定“三区三线”,即城镇、农业、生态三类空间及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条管控界线。

    1、国土空间规划与产业布局优化解读

    1.1 国家规划体系下的国土空间规划。2018年11月18日,中共中央国务院《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》提出,在规划体系中,发展规划在规划体系中发挥统领作用,位于规划体系的最上位;空间规划在规划体系中发挥基础作用,区域规划、专项规划在规划体系中发挥支撑作用。2018年底,一份《关于建立空间规划体系并监督实施的若干意见(代拟稿初稿)》提出,空间规划是国家发展的指南、可持续发展的空间蓝图,是各类开发保护建设活动的基本依据。与2015年4月25日中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见表述基本一致。提出国土空间规划(五级)、专项规划、详细规划作为空间规划体系的组成部分,未提出国土空间规划体系,而是将国土空间规划作为空间规划体系的组成部分。2019年1月23日,中央深改委第六次会议审议通过《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出,将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划,实现“多规合一”,是党中央作出的重大决策部署。同时提出,强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。

    1.2 国家规划体系下的产业布局优化。产业规划,是指综合运用各种理论分析工具,从当地实际状况出发,充分考虑国际国内及区域经济发展态势,对当地产业发展的定位、产业体系、产业结构、产业链、空间布局、经济社会环境影响、产业实施策略等做的科学计划。产业规划的主要内容通常包括产业发展现状和特征、产业发展的定位和目标、产业发展的方向和发展重点规划、产业空间规划、产业发展和规划的支撑条件建设、产业发展政策措施等方面。一个地区经济发展,其核心是产业,要解决做什么、为什么、怎么做三个问题。

    1.3 国土空间规划与产业布局优化的联系。国土空间管治是区域有序发展的基本保障,国土空间规划除了要合理安排各专项规划(产业、交通、能源、水利、生态)对空间需求的布局,特别是对产业发展规划,要提出合理的空间需求和布局格局。另一方面,产业是城市发展的基础,也是国土空间规划的重要出发点、支撑点和着力点,产业发展规划与经济建设是贯穿国土空间规划与区域发展的重要议题。

    1.4产业布局优化的内涵重构。空间规划是一种协调与统筹所有与空间相关、对空间发展产生影响的规划和政策的过程,需要解决不同类型空间均衡与协调落地的问题。国土空间规划重在空间组织和开发控制,发展规划提出社会、经济与生态的发展目标,有待空间规划加以落实。国土空间规划体系下,产业布局优化在总体规划、相关专项规划和详细规划具有不同的功能定位。在总体规划层面,产业布局优化需要细化落实发展规划关于产业发展的战略引导和政策指导。在专业规划层面,产业布局优化以总体规划为基础,同时与发展规划的区域规划、专项规划相对应,为其提供产业发展空间支撑和政策保障。在详细规划层面,产业布局优化需要细化落实总体规划、衔接专业规划的产业规模和空间布局,指导具体产业项目落地,对具体地块用途和开发建设强度等做出实施性安排,提高产业用地的综合利用效益,并作为开展产业空间用途管制、核发产业项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。

    1.5产业布局优化技术框架:“分类—统筹—协作”。基于上文产业布局优化的内涵重构,参照“分类—统筹—协作”SDGS框架,建立产业布局优化的“分类—空间统筹—协作”技术框架,其中,分类是前提,旨在识别不同产业类型需求、不同空间本底特征以及不同尺度规划的影响,依据产业类型和空间特征将产业空间布局规划为不同的类型。需要注意的是,产业布局分类并不是一成不变的,而是一个缓慢变化的动态过程,受到城市发展阶段及用地空间禀赋、特定产业发展阶段以及具体企业生命周期等因素的影响。

    综上所述,国土空间规划与产业布局优化之间既存在兼容性,又存在矛盾性;既互为先导,又互相促进,呈现出不同的互动和协调性问题。从另外一个角度看,这也是两者之间的包容性。

    2、国土空间规划体系下产业布局优化的内涵重构与技术框架 

    在新时代下,对国土空间规划体系下产业布局进行科学、合理的优化,是实现绿色发展、可持续发展的重要途径,也是追寻人与自然和谐共生的必要之“术”。在规划产业布局的时候,着手点应从生态、产业以及城市功能等出发,有机融合产业布局与国土规划,并对城市与产业的发展给予足够的重视,对资源架构进行科学合理的协调,从而使其能够与城市建设以及产业发展的优质空间相符合。国土空间规划体系下产业布局优化指在一定时期的规划目标下,结合时代背景,利用可行的技术、方法,对规划范围内国土空间上的产业进行多情景优化,从而得到多情景产业布局方案,综合比较各方案的社会、经济和生态效益,最终为不同目标确定最优空间布局方案的过程。

    2.1产业布局优化的适应性治理策略。产业布局优化的主要任务是对产业发展进行布局,并对规模和空间进行划定,更多关注规则的一致性、合理性,而较少思考规划方案对后续产业引入的弹性与适应性。然而,存量更新的产业空间利用必须考虑产业空间需求指向的多样化、不可控和不易测度的不确定性风险,强调适应性治理策略。适应性治理是地方政府按照恰适性逻辑进行的弹性治理。它受到“公共池塘资源管理”、“韧性”和“治理”3方面理论的影响,主要用于应对社会—生态系统的复杂性与不确定性,能为治理实践带来合法性与有效性,最终为其带来恰适性。

    2.2结论。长期以来,产业空间规划并不是一个清晰独立的定义,一般包括产业发展规划、产业(园区)规划和产业用地政策三个不同内涵,三者之间没有有效衔接,难以满足产业升级预期下精细化治理的需求。在国土空间规划体系下,产业空间规划重新定义为系统解决各类产业用地目标、空间与治理措施的系统政策,包括产业空间规模、结构和布局,产业空间控制线、用途管制规则,以及产业用地利用措施等,对应总体规划、单元规划和详细规划不同类型,建立了产业空间规划的“分类—统筹—协作”技术框架。产业空间规划按照总体规划、单元规划和详细规划的不同层级,通过目标统筹、空间统筹和规则统筹,协调存量规划现实条件下产业空间相关利益者的关系,验证“分类—统筹—协作”的技术框架可行性。 


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