关于工业主导型开发园区优化用地管理的调研报告

土地是最重要的发展资源之一。推进土地利用管理优化，是加快转变经济发展方式、推动经济提质增效升级的重要举措。工业主导型开发园区作为区域经济发展的主阵地、主战场、主引擎，必须进一步优化土地利用结构，大力促进产业结构调整和粗放增长方式的转变，推动经济高质量发展。

一、工业主导型开发区土地利用中存在的问题

一是用地结构失衡，存在大量非工业用地。近年来随着城市高速扩张，开发区产城融合程度逐步加大，各种城市功能区向开发区渗透，但开发区作为工业项目的主要承载平台，具有独特的工业项目承载功能，住宅、交通、绿化和第三产业等用地所占比例较高，不仅与设立开发区的初衷相违背，也为今后工业发展设置了障碍。开发区发展定位不合理，工业工地分布相对不集中，一定程度上制约了工业集聚效应的形成，影响土地集约利用水平，不利于高效发挥土地效益。

二是土地供应不足，存在大量批而未供土地。大量批而未供土地主要有两种形式，一是批而未征，用地批准后征地拆迁工作长期未落实，无法达到供地条件；二是征而未供，因地区发展方向、城市规划等调整，导致暂无法履行原招商承诺规划等条件，或因市场环境影响，企业投资意向变化，导致项目未能落地、供地手续无法办理。大量征而未供土地的存在既未用于工业建设产生经济效益，也不能用于农作物种植产生农业效益，造成土地资源浪费。

三是土地建成率低，存在大量闲置用地。各类闲置用地的存在挤压了开发区发展空间，造成了资源浪费，更影响了工业化进程和城市形象的提升。虽然经过开发区和企业的努力，部分闲置用地已重新盘活利用，但利用方式主要为厂房出租，由于部分开发区缺乏相关准入管理，再加上急于完成闲置用地销号工作，这些出租型企业用地效益无法得到保障，存在闲置用地整治回潮的危险。

二、工业主导型开发区用地低效成因

一是规划布局缺乏前瞻性。经济开发区建设的初期，有的开发区未经很好的科学论证，在编制开发区详细规划时，没有注意与土地利用总体规划和城镇建设规划衔接，造成了开发区规划的随意性和盲目性。有的开发区在规模上过分追求“大而全”，用地上存在扩张心态，浪费了大量财力和土地资源，造成了部分经济开发区规模过大、总量失控。

二是园区设立缺乏严肃性。近年来，国家对全国各类开发区进行整顿清理，同时加强了对新设立开发区的审批，但是部分地区为了追求在吸引投资、上缴税收、解决就业等方面的利益,仍然采取各种方式在沿高速路两侧、市区边缘、原有开发区内部等地段设立名目繁多的各类开发区，导致开发区过多过滥。

三是企业购地缺乏合理性。当前，为加快开放开发步伐，开发区出台土地价格优惠政策刺激土地成交，然而部分企业不顾自身经济实力将原有土地质押于银行进行贷款以此购入新地，致使本来日趋紧张的优质土地难以得到充分合理利用，造成工业用地的人为浪费。

三、工业主导型开发区优化用地管理的建议

针对开发园区在未来土地利用管理中可能会遇到的问题，新一轮土地利用改革中，开发区要通过优化土地利用结构，保障经济发展。行政管理方面，应完善宏观层次上的管理制度，加强土地规划实施计划管理；法律法规方面，应强化开发区地方性法规建设；经济调控方面，应更多地使用经济手段，综合治理；社会监督方面，应加强公众参与。具体建议如下：

一是加大产业结构调整力度。注重招商选资，由原先单一的产业结构调整为多元化的产业结构；在原来传统产业基础上，引入新兴产业，重点发展机器人及智能制造等新兴产业。支持大型企业，发挥技术、资产和品牌优势，并购和重组产业，促进产业的集聚；大力扶持现代化服务业，以第三产业推动新兴产业发展。

二是开展清理低效用地工作。针对开发区内土地利用效率低的现象，开展清理整合工作，释放后续发展空间，从而更合理地促进土地的集约利用。全面清理闲置和低效利用的土地，对闲置两年以上的土地，坚决无偿收回；不符合法定收回前提的，通过改变用途、等价置换和其他手段及时处理。根据实际情况的调查，建立详细的记录和文件，从而最大限度地节省土地资源，使其效益最大化。

三是建立健全科学评价机制。强化“亩产论英雄”导向，建立起科学合理的工业企业资源利用绩效综合评价机制，发挥开发区在调控土地中的市场作用，以开发区内企业土地投入产出水平与土地投入产出动态变化趋势为两大评价指标，实施资源差别化配置，以此实现节约水平和产出效益双提升。