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    学习借鉴浙江开发区建设独特性的发展经验

    时间:2021-04-29
    浙江开发区作为浙江省建设的“重要窗口”,在全省经济发展和对外开放中发挥着越来越重要的作用。开发区在经历了创新探索期、拓展成长期、快速发展期、转型升级期,已发展到现阶段的创新提升期。
    浙江省开发区在建设中有其独特性的发展经验,对于山东有着一定的借鉴意义。
    1.高位推动开发区整合提升
    开发区的整合提升是浙江首创。浙江省开发区整合提升工作始于2008年,至今浙江开发区已经历了两轮整合提升,并正在开展第三轮整合提升。2008年到2012年,浙江开发区完成了第一轮的整合提升,全省66家开发区以优化空间为核心开展了开发区空间资源优化。2013年到2014年,全省33家开发区开展了以核心区和辐射带动区块联动发展为核心的第二轮整合提升,主要目的是做强做优周边功能区块,实现开发区与周边区块联动发展、机制融合。2018年至今,浙江开发区正在开展第三轮的整合优化,为了推动全省开发区改革提升,省委省政府出台《整合提升全省各类开发区(园区)的指导意见》和《创建打造高能级战略平台的指导意见》以指导推进开发区再次进行整合提升。本轮整合提升以提升产业承载能力为突破口,着力打造统一规划、产业集群的开放发展大平台,不断放大开发区聚合效应;以优化体制机制为重点,探索充分授权、封闭管理、高效运作的开发区管理机制,探索实行市场化、企业化的运营模式,进一步激发开发区发展活力。因三轮整合提升的发展基础以及处于的发展阶段不同,各阶段的目标及任务侧重点也不同。前两轮的整合提升以优化开发区的空间布局并形成开发区与周边区块的联动发展、机制融合为重点,而第三轮的整合提升工作,在前两轮的基础上重点深化体制机制改革和提高发展能级和水平。各阶段的整合提升指导意见为全省开发区的发展指明了改革升级的方向,明确地指引着开发区的发展。
    从浙江省开发区三轮整合提升工作来看,省委省政府始终围绕整合开发区空间布局、优化体制机制以及提升产业层次三个重点,推进开发区的改革提升。一是整合开发区空间布局。与主体功能区定位相衔接,坚持规划引领,依据主体功能区规划、土地利用总体规划、城市总体规划、环境功能区划等规划,科学划定开发区的功能边界,鼓励工业强区与生态地区之间按照“市场导向、政府推动、优势互补、利益共享”原则,采用“飞地”等形式合作跨行政区域共建开发区。与新型城市化战略相适应,加大设区市市本级各类开发区整合力度,同一行政区域内或区域相邻的开发区原则上以国家级各类开发区和产业集聚区为主体,进行整合优化提升;分类指导县城和中心镇,对于适合大规模高强度开发的工业大县,以国家和省级经济开发区、高新区为主体,整合各类园区,提升发展水平,对于不适合大规模高强度开发的生态县,引导工业企业向省域中心城市集聚或跨行政区域转移,原则上不再布局开发区。与行政管理区域相一致,一个行政主体,原则上重点打造一个开发主体,对同一行政区域内、区域相邻的开发区,打破类别、地域和层级界限,整合成一个开发主体,实行“多区合一”、“一区多园”。二是优化开发区体制机制。精简机构设置,综合设置管理机构,建立“一个发展平台、一个管理主体、一套班子队伍”的管理体制,精简整合内设部门,实施“扁平化、大部门制”管理。理清与属地政府职能边界,形成职能边界清晰而又相互协调共享的合作机制,建立与属地政府投入和财政分成制度。改革干部人事和薪酬管理制度,大力推行全员聘任竞争上岗,党工委书记和主任鼓励实行“一肩挑”,实行全员聘用制的开发区按照有关规定自主确定薪酬水平、分配办法,对特聘人才实行特岗特薪。多元化重构开发建设模式,支持管理机构与开发运营企业合理分离,支持省内发展水平较高的开发区(园区)以市场化方式,输出先进管理模式,整合或托管其他开发区(园区),形成具有浙江特色的跨区域开发区(园区)合作模式。全覆盖推行“最多跑一次”改革,推进政务服务全流程网上办理,普遍建立代办制度,按照国务院关于“赋予国家级经开区地市级管理权限”的要求,积极推动经济开发区经济管理权限的赋权工作,在开发区积极复制自由贸易试验区经验,提升综合服务能力和水平。建立科学的考核评价体系,以亩均论英雄,提升开发区亩均效益,引领开发区走高水平开放高质量发展之路。三是提升发展能级和水平。培引具有竞争力的企业,强化龙头带动壮大企业主体,发展总部经济。推动多链融合做强主导产业,实施产业链“链长制”等长效机制。布局推动新兴产业,打造现代化产业集群。重视科技创新,以科技创新驱动产业转型升级。
    浙江省开发区的整合提升实质就是全省开发区发展的阶段性规划指引,几年调整一次。虽然三方面的改革提升一直都是进行时,但是不同的发展阶段任务完成的侧重点有所区别,第一阶段主要完成了空间布局的优化,第二阶段在第一阶段的基础上进一步强化了空间联动,并开始着手于体制机制的改革创新,再到现在任务侧重于深化体制机制改革以及发展水平的提升。浙江省开发区三轮改革的历程也为山东的发展提供了一些启示。开发区空间布局的规划应放在开发区发展的重要位置,科学引导开发区整合,加速产业集聚,有利于引导产业的错位发展,发挥开发区对当地的辐射带动作用,同时有利于进一步开展开发区管理队伍的压减。山东省可参照浙江经验,以国家级开发区为主体,结合主体功能区定位、行政管理区域划定等,对各级别开发区进行整合,减量提质。在开发区体制机制改革方面,山东应继续深化体制机制改革,精简园区管理机构,建立与属地政府之间的协调合作机制,大力推行竞聘上岗制度,合理分离管理机构与开发运营企业,完善开发区考核评价体系,可参考浙江将亩均收益的考核指标纳入到评价指标体系内。
    2.“链长制”创新式发展园区产业链
    2019年8月,为应对中美经贸摩擦对国内产业链的冲击,浙江省商务厅发布了《浙江省商务厅关于开展开发区产业链“链长制”试点进一步推进开发区创新提升工作的意见》,提出要开展开发区产业链“链长制”试点。目前,浙江全省81家经济开发区中,62家开发区开展“链长制”工作。2020年2月,为抗击新冠肺炎疫情,确保产业链稳定,我厅出台了《关于进一步落实开发区产业链“链长制”推动企业复工复产 确保产业链安全的通知》,“链长制”被赋予了新的历史使命。3月6日,浙江开发区规上工业企业复工率达99.6%,产能恢复率86.3%,员工到岗率达83.9%。得益于“链长制”实施后区域配套产业链的高度集聚,“缺个零件,停一条生产线”等问题将在浙江得到有效解决,仅用了15天时间,浙江省经济开发区就高效完成疫情期间复工复产工作。浙江省在落实“链长制”过程中要求,各开发区确定一条特色明显、有较强国际竞争力、配套体系较为完善的产业链作为试点,链长则建议由该开发区所在市(县、区)的主要领导担任。
    “链长制”率先在浙江省提出,离不开浙江自身的产业发展基础。浙江产业集聚为“链长制”的产生打下了基础。浙江省县域经济特征明显,一县以特色,形成了诸如“家电之乡”“五金之乡”和“领带之乡”等一些列特色产业集聚的县域。在此基础上,浙江省逐步强化各地的特色产业,形成了“特色小镇”经济的全国模板。“链长制”是这一发展脉络上的新实践,推动特色产业做优做强的同时,围绕着产业特点和特色,沿着产业链上下游继续乏力发展。这是将点状的特色产业,进一步拓展为链妆的产业联动,进而形成区域特色产业自身循环发展。
    因该制度创新提出的时间较短,虽获得商务部的点赞,引来多个省份的学习,但是浙江省还没有形成一套操作性强、可复制推广的经验做法,文章只能从其发展导向、文件精神总结浙江“链长制”未来的发展方向,即主要通过完善落实“九个一”工作机制,来实现“巩固、增强、创新、提升”产业链:推动特色、主导产业链制定发展规划、年度工作计划;完善政策体系,突出综合施策、精准发力,针对不同产业链的特点和实际实施“一链一策”;搭建产业链共性技术支撑平台,加强产业链技术沟通,推动产业链升级,打造自主可控的产业链龙头企业,破解“卡脖子”的关键环节和关键技术;培养产业链专业招商队伍;设立产业链发展之道专员;完善产业链发展分工责任机制,处理好“链长制”中政府与市场、社会的关系;申报设立省级“产业链巩固、增强、提升、畅通专项基金”, 引导政府产业基金助力开发区产业链发展; 召开全省开发区“链长制”论坛,推动开展“链长访谈”,做好宣传、发动、辅导工作。
    对于山东来说,其产业集聚的基础不如浙江,未来应当出台一些引导产业集聚的指导意见或政策,加速产业的集聚,与此同时推行“链长制”,制定重要产业的产业链发展规划,规划引领产业布局的进一步优化,在产业集聚和产业链更好发展之间形成良性循环。依照浙江“九个一”的工作机制,完善“链长制”,围绕产业链的发展,拓展供应链、信息链、采购链、服务链、人才链、资金链等多个链条,打造适合产业链发展的整体产业生态。
    3.以国际产业合作园建设提升双向开放水平
    浙江省以全球精准合作为重点,大力推进国际产业合作园的建设,提高开发区的国际化水平。2015年,浙江省商务厅印发《浙江省商务厅浙江省财政厅关于创建国际产业合作园的通知》,并于同年批准11家国际合作产业园成立。自2015年起,浙江省分三批先后批准了19家国际产业合作园,覆盖全省10个设区市,11家国家级经开区,涉及13个合作国家。截至2018年底,在19家国际产业合作园中,已成功引进合作国家项目880多个、投资总额超过90.8亿美元。
    经过3年多的实践,各地已积累了一批行之有效的经验。因此,2018年12月29日,浙江省商务厅进一步印发了《关于加快国际产业合作园发展的指导意见》,将这些经验进行推广,加快推进高水平国际产业合作园建设。一是高标准推进园区平台建设。注重园区规划与国际接轨,深度研究对接合作国家生产、生活特色,按照“一园一风格”的要求,推进园区内主干道、工业管廊等硬件设施和软件建设,通过规划合作吸收对方国别的发展建设理念,提升园区规划建设的国际化层次。重视园区平台功能水平完善,推动国际产业合作园与重点国家知名科研院所共建研究院,探索建立国际产业合作园发展产业基金,着力引进与重点国家和区域关系密切的科技孵化器、众创空间、研发中心等功能性平台以及金融、法律、知识产权、人力资源等专业机构,完善股权投资、科技信贷、创业板上市推进体系等机制建设。重视健全国际化综合服务体系,着力营造法制化、国际化、便利化的国际营商环境,搭建国际高等职业教育等教育平台,注重知识产权保护,通过国际技术转移中心建设,建立技术供求、科研设施和国际化人才三大开放平台,提供接轨国际标准的智力支撑。二是多层次推动国际合作模式。注重多层次国际合作网络构建,主动参与国家层面的双边经贸活动,主动争取与重点国家产业发达城市建立友城合作关系,开展境外联络、咨询、服务,深耕当地产业合作机会。注重创新合作模式的探索,在引进项目的同时,重视引进并消化、吸收项目背后的先进技术、人才等高端要素,建立展示中心、贸易平台,吸引优质企业落户园区。灵活开放的运营开发模式,资金支持培育园区优势产业,积极探索园的市场化运作。三是高标准集聚高端产业项目。重视招商选资水平的提升,重视发展实体经济,围绕省政府重点打造的产业引进投资项目,瞄准重点国家世界500强和国际行业龙头企业,开展产业链定向招商。坚持原区绿色发展,重点加大在环保、节能等领域产业的招商,引进绿色项目,大力发展绿色循环经济产业,建立健全园区环境监测体系,设立产业基金,引导扶持园区产业发展。
    山东在国际产业合作园区的建设上起步较晚,但近年来正稳步推进国际产业合作园区建设。国际产业合作园区正逐步成为高质量外资集聚地,也可看作是山东开发区提高实际利用外资水平的重要抓手。山东在进一步发展国际产业合作园时,可借鉴浙江经验,从园区平台建设、国际合作模式以及高端产业项目入手提高国际产业合作园区的建设水平,提高山东省开发区整体的实际利用外资水平以及双向开放水平。
    4.以美丽园区建设为抓手促进产城融合
    根据《国务院关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》文件精神和省委、省政府关于建设浙江省美丽园区的决策部署,浙江省商务厅联合省发展和改革委员会、省经济和信息化厅、省科学技术厅等四部门,按照生产、生活、生态“三生融合”、“产、城、人、文”四位一体的特色小镇理念,打造浙江省美丽园区,共同出台了《浙江省美丽园区建设实施方案》、《浙江省美丽园区(开发区)评价指标体系》,积极开展美丽园区创建工作。截至2020年底,全省61家经济开发区成功创建为美丽园区示范、试点单位,21家国家级经济技术开发区实现了全覆盖。
    经过两批美丽园区的申报评选工作,美丽园区建设工作已渐入佳境,部分美丽园区示范园区形成了一些美丽园区建设经验,探索了美丽园区发展路径。一是加速产业的转型升级。一手抓低端产业转型提升,一手抓特色产业集群打造。据统计,嘉兴经济技术开发区2019年盘活低效用地2000亩,腾退低效企业30多家;现代服务业和先进制造业齐头并进,服务业增加值占GDP比重达54.7%;智慧产业创新园再引优质项目30余个,软件与信息服务、物联网、通信电子、电子商务以及智能制造等产业已形成上下游产业链;金融广场建成5幢总部楼宇,引进21个项目;累计培育高新技术企业67家,占规模以上工业企业比重为36%,列全市第一。二是优化营商环境。按照“美丽园区美在营商环境”的理念,不断深化“最多跑一次”改革,加快出台主导产业的扶持政策,积极构建“互联网+政务服务”平台,打造国际化、法制化、便利化营商环境。建德经济开发区(航空小镇)先后出台《特色小镇建设实施意见》、《加快通用航空业发展的扶持意见》和新一轮工业经济扶持新政。“跑一次”实现率100%,同时在全省率先发布“互联网+企业服务平台”亲企宝,推进企业问题“一站式解决”,企业难题破解率达81.8%。嘉兴经济技术开发区在优化营商环境的工作也颇见成效,2019年,经开区办理事项申报材料减少了61.5%,审批事项实际办结时间比法定时限提速了92.6%,高效的政务服务让经开区获得了“2019中国经济营商环境十大创新开发区”称号。三是注重生态环境的“高颜值”。持续推进“五水共治”“五气共治”工作,改善园区水、大气等环境质量。嘉兴经济技术开发区为实现生态环境的绿色发展,严把环境准入关,近年来共否决了11个投资额亿元以上但不符合环境标准的重大项目,守住了辖区生态红线。推进现有产业绿色循环低碳发展。
    山东可借鉴浙江美丽园区建设经验,开展类似活动,围绕“国际化、特色化、绿色化、数字化、高端化、便利化”六大内容,评选出一批示范园区。引导开发区以产业转型升级为突破口,以优化营商环境为抓手,以改善生态环境为重点推动园区转型升级,打造园区打造成为高端化的产业集聚区、宜居的生活娱乐区。
专家讲堂
  • 深化改革推进开放创新 加快构建双循环经济体系 重塑国际合作和竞争新优势

  • “两新一重”协同推进,助力中国经济行稳致远

  • 关于提升园区项目建设配套服务水平的调研报告

  • 应对全球产业链结构性重构的五大举措

  • 稳步推进新基建须做到“五个结合”

  • 怎样界定新基建概念:最大特点是市场化投资

  • 区域发展为什么要因地制宜?来自开发区整顿的

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