关于中国特色小镇未来发展的调研报告

中国特色小镇是指国家发展改革委、财政部以及住建部决定在全国范围开展特色小镇培育工作，计划到2020年，培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇，引领带动全国小城镇建设。
一、相关背景
（一）特色小镇创建目的
培育特色小镇的主要目的是为了促进有条件的镇更好地发展。由于一些体制机制的限制，不利于一些小镇参与到市场化竞争中，因此挖掘一些有潜力、有特色的小镇，通过一些产业的发展不仅可以带动经济的发展也可以吸纳小镇周边一部分农村劳动力就业。
住建部村镇司司长张学勤此前表示，培育特色小镇，主要是打造特色鲜明的产业形态，和谐宜居的美丽环境，彰显特色的传统文化，提供便捷完善的设施服务，建设充满活力的体制机制。
（二）特色小镇的类别
1、文化传承型特色小镇。文化传承型特色小镇以中华优秀文化传承保护与发展为目的，遴选于中国文化名镇、名村，以及汇集名人、名品、名产等资源的名地，是中华优秀文化体系建设的基石。山东成武郜城水街是文化小镇的典型案例，该项目在建设中坚守历史建筑和传统文化的传承保护，注重发掘历史文化元素，将人文景观与自然景观有机融合，将城市建设与历史文化深入融合。
2、产业型特色小镇。产业型特色小镇以产业集聚与升级为目的，遴选于产业集聚区、企业总部基地、知名旅游景区、大城市周边等，是传统经济升级和新经济模式试点、示范型小镇。2012年国务院《陕甘宁革命老区振兴规划》正式批复，陕西旅游集团为落实陕甘宁革命老区“国家重点红?旅游区”的振兴规划，协同延安市政府，决定联合打造延安圣地河谷文化旅游产业园区。该项目以中国红色革命文化为主题，以陕北黄土民俗文化为元素，以老延安城为模板，以红色资源的保护与文化内涵的开发为根本，构建生态旅游产业的新境界。为扩大延安城市影响力，更好的宣传红色旅游，让消费者了解延安圣地河谷文化旅游产业园区，延安“圣地河谷号”品牌列车正式启动，中美华尔董事长张建勋与其他嘉宾一同参与并见证。 
3、国际型特色小镇。国际型特色小镇以打造全球竞争力为目的。
（三）特色小镇的创建意义
首先，从保护的意义来说，古镇的规划是为了保护优秀的历史文化遗产，保护以传统地区城镇商业、居住建筑群、孔庙、塔等为主要特征的城镇历史风貌、街巷格局和居住生活形态，保护历代历史事件、商务交往、航运贸易与名人活动的多种历史信息和地方习俗及非物质遗产，带有丰富而典型的历史发展痕迹和浓郁地方居住与文化色彩的历史文化风貌区。
其次，从总体规划来看，古镇作为历史文化名镇展示给世人，将来主要发展特色旅游产业。而规划给古镇带来前所未有的改变。通过对古镇的景观进行规划与设计，希望能让人们在看到古镇真正的美丽和深知古镇景观存在的历史意义的同时，使人们的观念发生变化，由被动变为主动，让大家积极参与到古镇的保护规划中去，总结先人千百年来的与自然和谐共处的思想经验，谋求现代社会健康持续发展之路，具有重大意义。
再次，现实意义重大。规划在于指导实施，而实施的结果会给人民群众带来收益，收益的大和小与规划是否合理，景观设计是否成功有很关系。只要跟人民的利益发生关系，所以古镇的规划非常重要，影响深远。
推进特色小镇规划建设，有利于增强小城镇发展能力，加快城镇化进程；有利于改善城镇发展面貌，提高人民群众生活质量；有利于挖掘优势资源，发展壮大特色产业；有利于统筹城乡发展，破解“三农”难题。
二、特色小镇的现状
截至目前，从人口规模看，人口数量超100万的特色小镇有32个，人口数量超20万的特色小镇有6个。从各区域的特色小镇数量来看，华东地区的数量是最多的，有117个，其中浙江省数量最多，为23个。浙江省从2014年开始全面启动特色小镇培育工作，目前已经取得了瞩目的成绩。小镇数量并列第二的是江苏和山东，拥有22个特色小镇。总体看，特色小镇建设正成为当下我国的经济新热点，迅速崛起。热潮之下，特色小镇已经不再是一个普通的经济学概念或者行政学概念，而是一个实实在在的集产业、文化、旅游和社区功能于一体的经济发展引擎。
自浙江首创，到全国推广，特色小镇建设已走过多年的摸索探路期，特色小镇建设是当今为数不多的，得到各级政府大力支持的建设热点之一，受到相关各界的广泛关注和积极参与，目前已呈方兴未艾之势。各地都涌现出了一批成功的案例，比如浙江的梦想小镇、基金小镇，江苏的石墨烯特色小镇等。但是，随着最近的一份“中国特色小镇死亡名单”在网络上不胫而走，这些“倒闭死亡”的小镇走进了大众视野，引发社会广泛各界关注与讨论。
三、原因分析
通过调研发现，特色小镇频频“死亡”现象主要有以下几点原因。
（一）冲动性投资，缺乏精心策划
对于需要小而精的特色小镇，靠的是慢工出细活，靠的是长期经营盈利。但在前几年，特色小镇作为一个新事物，在还没有成功模式之前，各地纷纷出台了极佳的政策、制定了宏大的目标，各路资金也竞相涌入特色小镇开发建设。这种急功近利的大运动，导致了小镇建设前期没有经过充分的市场分析、产业选择、业态组合、开发策略、创新营销、运营模式、创收回收等前期策划，最终使不少小镇项目因各种原因仓促“下马”。
（二）急功近利，违规操作频发
很多地方为了加快进度，直接将产业园区或工业园其中一块，改头换面，直接包装成特色小镇，典型的“新瓶装旧酒”“穿新鞋走老路”。还有不少特色小镇还存在违规占用情况。如大理的鸡足山禅修小镇、万年县贵澳农旅数据小镇等，皆存在非法用地行为，被双双移出创建名单，前者被收回财政部门补助的1000万元启动资金。
（三）缺核心产业，逐渐房地产化
特色小镇提出的“宜居、宜业、宜游”的理念，以及“生产、生活、生态”三生融合，强调了功能的融合。很多小镇缺乏产业这个核心，只是争先圈地，打着产业的幌子，做着房地产的活，名不副实。有分析指出，特色小镇的发展一旦盲目引入房地产模式，势必拉高土地成本，特色产业则难以实现发展，最后会演变为房地产一业独大，并带来大量的小镇库存。浙江省宁波市的余姚模客小镇因为过度地产化，导致资金链断裂，百亿项目被迫停工；衡阳市的“金甲梨园小镇”，实际是农业综合体项目；海口市的“太和小镇”，属于房地产小区项目，“挂羊头卖狗肉”。当然也有做的好的，比如溧阳市锂享小镇以江苏中关村科技产业园为依托，围绕储能这一特色优势主导产业，推进产城人文融合发展，取得了不错的效果。
（四）走向照搬照抄与创新过渡两个极端
浙江作为特色小镇的发源地，为此不少地方政府和企业到浙江考察特色小镇，见到基金小镇、梦想小镇的成功，回过头便直接照搬了浙江模式，忽视了浙江模式的特色小镇有其独特的天时地利人和环境。据统计，全国基金类小镇在2018年就已经达到33家之多，但截至今日，能够做到盈利的基金小镇则寥寥无几。另一方面，有的地方则为了突出特色小镇的“特”，走向了另一个极端，创新过度，脱离实际情况和发展阶段，没有做到“因时”“因地”和“因人”而制宜。比如湖南常德的德国小镇，虽然1：1高仿了德国的东西，但这种刻意的“伪造”，既不符合大众审美与消费需求，又无法真正传达德国的风土人情，最终以“死亡”收场。
四、对策建议
特色小镇建设是集小城镇适用的产业规划、小城镇的人居环境规划及风貌设计、基础设施规划、文化挖掘研究、旅游规划、新技术的应用、体制机制创新和规划建设管理的行动计划为一体的综合规划，并在空间落地。以下是关于特色小镇未来发展的五点对策建议。
（一）注重顶层设计，做好全盘谋划
对于特色小镇的建设和发展，决策是最大的风险。要解决特色小镇发展的一系列问题，首先要做好顶层设计，明确方向、模式、路径等关键问题。除了定性研究之外，还需要定量评估。定量指标选取上宜因地制宜，不能简单套用浙江省的规模和标准。现有关于特色小镇支撑体系的研究还较为零散，需要对特色小镇的规划理论、建设标准、制度建设、法律法规等方面开展深入研究，形成一套完整的支撑体系。特色小镇规划需要整体谋划，应包括概念策划、空间规划、项目计划、资金筹划等内容，指导特色小镇规划、建设和运营管理。设计团队要根据实际需求配备专业人才，形成综合、专业的技术力量。
（二）坚持制度创新，建立激励机制
体制机制和政策上的束缚是制约特色小镇创新发展的重要原因之一。尤其是一些行政级别较低的镇级政府，受到我国金字塔型管理体制的制约，获得的资金、政策、人才等资源配置较少，给特色小镇发展带来了各种制度瓶颈。特色小镇要坚持创新，尤其是制度创新，赋予特色小镇先行先试的特权。县级政府做好整体统筹和监督检查，人事权、财权等可适当下放到特色小镇，在财政、土地、税收等政策上也要予以适当倾斜。要制定一定的激励制度，例如：税收返还地方、奖励土地指标等措施，鼓励企业参与特色小镇开发建设和管理运营之中。
（三）把握特色小镇发展的关键要素
特色小镇的发展要把握五个关键要素：人、资、业、地、财。“人”，即要有人才资源。特色小镇应采取多种鼓励措施吸引优秀人才到基层发展，包括返乡创业的本地企业家。“资”，即差异性、特色化的资源条件。要注重特色小镇本底资源的挖掘，寻找差异化发展的路径。“业”，即主导产业。没有特色产业，特色小怎就没有发展引擎。“地”，即建设用地的支撑。在现行制度安排下，城市发展会挤占基层镇村的建设用地指标，特色小镇只靠国有建设用地划拨是不能满足发展需求的,小城镇要充分盘活集体建设用地，释放新动能。“财”，即资本资金。我国镇级政府多半是吃饭财政，本身并无财权。一方面，要将更多的财政资金向镇里倾斜;另一方面，要鼓励社会资本和企业参与特色小镇建设，采用PPP等融资模式，弥补资金不足。
（四）结合本地资源，发展特色产业
本地现有资源是特色小镇发展的根本，要杜绝照搬照抄和拿来主义。要从地方的历史、人文、地理中寻找独一无二的资源，而不是随意套用泛而空的概念。本底资源的挖掘和利用会带动特色产业的打造，这种特色是具有稀缺性、相对性和多元性的，是可持续的。产业特色，可以支撑经济振兴;文化特色，可以支撑品质提升;风貌特色，可以支撑文化复兴;宜居特色，可以支撑社会发展。
特色小镇一定要有产业基础，要利用自己特色产业去发展产业。特色小镇的定位要依托区域资源的禀赋和区位优势，切忌无中生有、勉而为之。中西部比较落后的县区，特色小镇应该依托镇区，要跟新型城镇化发展结合起来。中西部地区特色小镇要量力而行，结合自身条件去发展，不能盲目照搬浙江模式。
（五）强化后期运营
特色小镇属于新生事物，在建设上与以往的园区、新城等模式不同，要避免经验主义的套用。一要避免经济至上。浙江特色小镇建设注重创新经济的发展，但还是重投资、重效应，反映了经济至上的原则。这种思路有其特殊性，如果在全国推广，会造成很大的投资风险。二要避免急功近利。不能将“见效快”列入特色小镇的评价标准，这会带来项目违规上面、仓促上面等诸多违规操作，尤其是那些依托建制镇发展的特色小镇。三要避免自上而下。对于复制、推广这些要谨慎，特色小镇发展应该是国家引导和地方探索相结合，国家做方向和理念的指导，放手各地自主探索、寻找模式。
特色小镇的运营是其成败的关键，再好的顶层设计，再好的建设投资，如果没有成熟的运营管理，都将付之东流。在招商和运营上：一是要更加看重项目可持续发展能力，可持续发展能力就是可持续增加税收的能力，这样会摒弃一些纯粹地产类项目;二是更看中特色小镇项目所带来的外部效应，这种外部效应要能够带动乡村振兴和农民致富;三是更加看重对经营主体的选择，要能长期持有运营，避免频繁换手，短期套现等行为。