各地城市更新条例中产业园区更新政策解读

城市更新是一种将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区作必要的、有计划的改建活动。我国城市更新的历程包括最开始的“棚改”、“旧改”，及至2021年全国两会，“城市更新”首次写入政府工作报告。同时，在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中提出，“加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。”相较于之前的“棚改”、“旧改”，城市更新概念的范围更为广阔，包含了对旧工业区的更新，本文以工业区为主要对象，通过梳理各地城市更新地方立法，探讨工业园区的更新路径。

一、城市更新相关立法

目前城市空间发展进入存量时代，我国各省市也在不断推出城市更新相关立法。2020年12月30日，《深圳经济特区城市更新条例》正式通过，于2021年3月1日施行，成为我国首部城市更新地方立法。《上海市城市更新条例》、《辽宁省城市更新条例》陆续实施，与此同时，《广州市城市更新条例（征求意见稿）》结束向社会公开征求意见，北京拟于今年审议《北京市城市更新条例（草案）》。

二、城市更新立法中的园区更新

本文主要对比《深圳经济特区城市更新条例》、《上海市城市更新条例》、《广州市城市更新条例（征求意见稿）》，整体而言，上海最为重视产业园区的更新，特别指出“经济信息化部门负责根据本市产业发展规划，协调、指导重点产业发展区域的城市更新相关工作”，同时，在文件中多次涉及产业与产业用地更新的话题；深圳对产业项目用地及旧工业区的更新做出了新的规定；广州尽管没有针对产业园区进行说明，但在土地储备等方面间接指出了园区更新的一些注意事项。另外，《辽宁省城市更新条例》作为省级地方立法，所涉及的是大面上的点，针对产业园区，仅提到“优化配置各类闲置或者低效空间资源，充分推动开发区（园区）闲置厂房转型升级”。

（一）产业园区更新实施主体

从深圳、上海和广州的城市更新条例来看，一旦产业园区作为城市更新项目，首先需要明确项目实施主体。从深圳的条例来看，更加侧重于以市场为主体，即一旦明确产业园区更新由物业权利人以外的市场主体进行实施，可以对原土地使用权合同进行变更，保证了市场主体对产业园区实施更新时有更大的自主权，充分发挥市场的灵活性，更加便于更新过程中资金的获取与使用。

从上海的条例看，更加注重政府在产业园区转型升级过程中的主导作用，政府可以指定产业园区更新统筹主体。这意味着上海优秀的园区开发主体可以向外输出品牌与经验，比如借助特色园区、科创园区等园中园的方式向待更新园区导入新兴产业，或是以输入园区服务的方式提升待更新园区的产业生态，帮助有需要的园区进行更新转型，树立园区更新典范；同时对于暂时落后的园区来说，也拥有了引入其他知名园区开发运营主体的机会，或是与其合作，共同实施园区更新，借助其园区品牌，进行招商推广，引进高质量的企业。

从广州的条例看，则是更加强调多元合作模式，可以由权利主体、市场主体、政府组织实施，甚至可以权利主体和市场主体共同联合实施。产业园区进入更新阶段后，在资金筹措、专业服务、产业升级等方面对实施主体提出了更高的要求，采取这种多元合作的模式，更加有利于集合多方力量，调动更多的资源，调和各方的矛盾。

表1 深圳、上海和广州产业园区更新实施主体

（二）土地使用权出让及土地用途

我国开发区走过了将近40年的历史，大部分的开发区已经开发完成，园区土地利用进入存量时代。针对园区土地使用权出让与土地性质等问题，三个城市都明确提出相应的规定。

从深圳的条例看，涉及产业项目的土地使用权出让，将需要签订额外的产业发展监管协议，意味着产业园区在更新过程中，实施主体收回土地再次出让时，需要严格监管该地块上引进的产业项目，对引进的产业类型或者未来预计的产出效益等作出一定的要求。

从上海的条例看，主要有四个方面的内容：一是要求园区更新项目必须进行全生命周期管理，并且要纳入土地使用权出让合同。上海2014年起将新增供应的工业用地纳入全生命周期管理，正好可以借助此次产业园区更新的机会，将早先出让的工业用地一并纳入全生命周期管理，对所有的土地出让、产业项目等实行数字化、信息化管理，对产业项目的亩均产出等要求做好监测统计；二是将针对产业转型升级需要，用地性质、容积率、建筑高度都可以根据规划予以优化，可以为产业园区内建筑间距、绿地率、市政配套等制定更加适合的标准和规范，说明园区更新实施主体从一定程度上可以突破之前的条条框框，发挥主观能动性，更加灵活，同时政府相关部门也将提供强有力的指导与保障；三是在土地政策方面，鼓励实施主体探索土地供应新方式，可以组合使用协议出让、招拍挂等方式，创新土地供应方式以提高土地利用效率；四是特别提出浦东新区作为先行示范区和引领区，应当在存量产业用地盘活和低效用地退出机制方面进行创新，这不管是对于张江高新区、临港新片区等位于浦东的较为先进的园区，还是一些浦东村镇级园区来说，都是一个机遇，探索土地使用新机制，提升单位土地产出，促进园区高质量发展。

从广州的条例看，主要强调了可以根据建设需求统筹考虑，对土地进行改性。由此，园区更新实施主体可以灵活自主统筹考虑，在改造地块上适当转变土地性质，比如增加商办用地，以更加符合现在社会园区人对园区商业设施和商业环境的需求。

表2 深圳、上海和广州产业园区土地使用权出让及土地用途情况

（三）产业用地更新

园区更新最重要的是产业用地更新，上海最为重视产业用地更新。一是强调了在产业用地更新过程中，需要注重利益平衡机制，在园区更新过程中，必然涉及存量土地的整理储备，在这过程中，将会牵涉到土地原权利所有人等多方利益问题，需要大量的资金投入，需要创新存量土地的储备和开发机制，鼓励利用物业置换、协议转让等方式，以完善利益平衡机制；二是强调了以差别化的政策制度倒逼资源利用效率低的企业退出，促进产业用地高效配置。根据上海市《关于开展资源利用效率评价工作的指导意见》，上海市工业用地资源利用效率评价和政策差别化引导已实现全覆盖并形成了常态化的工作机制，这项工作将帮助各园区有效识别低效企业，坚决腾退落后产能。

表3 上海产业用地更新情况

三、结语

上海、深圳和广州作为我国第一批出台城市更新条例的城市，以地方性法规的形式探索城市更新新模式。产业园区是我国城市发展中的重要单元，三个城市均非常重视产业园区的更新转型，并在地方性法规中特地指出。下一步，三个城市针对产业园区的更新可以出台更加细致具体的意见与措施，给产业园区更新以政策的保障支持，各产业园区也可以根据上位政策，结合园区实际，出台本园区更新的相关政策，将城市更新与园区更新落到实处。