以制度型开放推动全方位对外开放

商务部国际贸易经济合作研究院产业国际化战略研究所所长 崔卫杰
“推动全方位对外开放”是2018年中央经济工作会议提出的七大重点任务之一，是中央适应对外开放新形势、把握对外开放新特点而作出的重大决策部署，向全世界进一步宣誓了高举新时代改革开放旗帜、把改革开放不断推向深入的坚定意志，也为2019年中国对外开放道路指明了方向。会议提出要推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变，这是在中央文件中首次提出“制度型开放”，标志着我国对外开放进一步向制度层面纵深推进，将更加注重制度层面的系统性开放，这也意味着制度型开放将“全方位”地贯穿于我国对外开放的各个方面，将是推动全方位对外开放的主线。
制度型开放已成为对外开放的主线 
近年来，我国已经开展了大量制度型开放实践，不论是自由贸易试验区（包括自由贸易港），还是服务业扩大开放综合试点、FTA（Free Trade Agreement，自由贸易区）或“一带一路”项下的双边国际合作产业园（或国家经贸合作示范区），都强调制度创新，形成可复制推广的改革开放经验，助推全国层面的制度型开放。可以说，我国已经进入了制度型开放的新阶段，这既是我国改革开放的内在要求，也是顺应国际国内形势变化的客观需要，制度型开放已成为我国对外开放的主线。
（一）制度型开放是我国优势转换的客观需要。
改革开放初期，我国以要素开放作为开放型经济发展的主要手段，依托土地、人力等要素红利，形成了我国参与国际竞争的传统优势。随着传统优势的逐步减弱，我们亟须在制度层面构筑新的竞争优势，在商事制度、贸易监管、金融开放创新、事中事后监管等领域进行系统性制度型开放，推动我国由土地、人力等传统优势向制度新优势转换，形成新的制度开放红利。
（二）制度型开放是深化对外开放的自然选择。
中国加入世贸组织以来，贸易投资自由化、便利化水平持续提升，商品、资本等要素已基本实现自由流动。2018年，中国4次大范围自主降低包括药品、汽车、日用品等在内的进口关税，关税总水平已经从上一年的9.8%降至7.5%；从2019年1月1日起，中国继续对700多项商品实施进口暂定税率，部分商品降至零关税。2018年，中国发布新版外商投资准入负面清单，在金融、汽车、飞机、船舶等22个领域进一步开放，外资准入特别管理措施已缩减至48条；2019年还将争取发布新版负面清单。因此，在商品、资本等要素流动基本实现自由化的基础上，为进一步扩大对外开放，自然需要由商品和要素流动型开放向国内制度型开放延伸。
（三）制度型开放符合服务业开放为主的新特点。目前，我国已经步入了以服务业为主的开放新阶段，国内外服务业和服务贸易都进入了加速发展的新时期。从国内来看，2001—2017年，服务贸易在绝大多数年份都保持两位数增长，增长近9倍，且预计在“十三五”期间，仍保持10%以上的增长速度，高于货物贸易增长速度。2018年1—11月，我国服务进出口总额47413.5亿元，同比增长11.5%，仍高于同期货物贸易总额增长速度11.1%。2017年，服务业实际使用外资占外资总量超过了70%。从全球情况来看，也表现出了类似的特征。自2012年以来，全球服务贸易增速在大多数年份约为货物贸易增速的3—5倍，服务业领域的外国直接投资已占全球对外直接投资总流量的2/3。而且，从未来我国推进对外开放的重点和诉求来看，也主要集中在金融、电信、教育、医疗、文化等服务业领域。因此，我国进入了以服务业开放为主的新阶段，服务业开放与制造业开放完全不同，不同服务业、不同服务产品的差异很大，面临的开放重点、制度体系等都不同。而且，不同服务业对应的主管部门很多，服务业开放发展牵涉大量的部门内及部门间的协调问题。因此，以服务业为主的对外开放，需要有系统性的开放型经济新体制作为支撑，以服务业开放为主的开放必定是制度型开放。
（四）制度型开放符合国际经贸规则的发展趋势。当前，TPP（跨太平洋伙伴关系协定，尽管美国已经退出，但仍代表了全球经贸规则发展的最新趋势）、TTIP（跨大西洋贸易与投资伙伴协定）和TISA（服务贸易协定）等为代表的高标准经贸规则新议题不断涌现。这些新规则最主要的特点就是从边境措施向边境内措施延伸。例如，从原先关税、外资准入等边境措施向知识产权、跨境服务贸易、金融服务、商务人员临时入境、电信、电子商务等边境后的国内制度体系延伸。因此，我国对外开放迫切需要适应国际经贸规则的发展趋势、从国内制度层面进行系统性改革和创新，大力推进制度型开放。
综上所述，不论是从改革开放的内在要求还是从国际经贸规则的发展趋势来看，我国都需要加快推进制度型开放，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变，把制度型开放作为推动全方位对外开放的主线，构建更加开放包容的制度体系，形成我国参与国际竞争合作的制度型新优势。
以制度型开放推动全方位对外开放 
中央经济工作会议首提制度型开放、明确新时代对外开放主线的同时，按照推动全方位对外开放的总体要求，在外资、外贸、共建“一带一路”、参与世贸组织改革等重点领域提出了具体任务。这些任务的落实均需从制度开放层面切入，并注重系统集成，争取在全国形成陆海内外联动、东西双向互济的高水平全方位对外开放新格局。
（一）突出把规则作为制度型开放的重要内容。
中央经济工作会议强调以规则为主的制度型开放，为我国推进制度型开放指明了方向。近年来，我国依托自由贸易试验区、服务业扩大开放综合试点等开放平台和载体，加快对标国际经贸合作新规则，形成了诸多在全国范围内复制推广的制度型开放成果。未来，要积极对标国际先进规则，在知识产权、环境保护、劳工权益等方面进一步加大制度型开放力度。与此同时，要更加主动参与全球经贸规则制定和全球治理体系建设，不仅仅是对标先进规则，还要注重制定甚至引领国际经贸合作新规则，特别是在电子商务、跨境电商、移动支付、共享经济等我国有基础、有优势的领域。
（二）构建更加开放、透明、规范的外资制度体系。按照中央经济工作会议的部署，一是进一步放宽外资市场准入，允许更多领域实行独资经营。推动相关部门加快电信、教育、医疗、文化等领域的开放进程，深化农业、采矿业、制造业开放，对外国投资者关注、国内市场缺口较大的教育、医疗等领域，进一步放宽外资股比限制。二是全面实施准入前国民待遇加负面清单管理制度。推动在负面清单以外领域，全面清理取消针对外资的准入限制，实现市场准入内外资标准一致。三是保护外商在华合法权益特别是知识产权。加大知识产权保护力度，保护外商投资合法权益，打造“投资中国”的良好营商环境。
（三）构建与贸易强国建设相适应的外贸制度体系。中央经济工作会议在提出扩大进出口贸易，推动出口市场多元化的同时，特别提到要削减进口环节制度性成本。未来，要以建设国际先进水平的国际贸易“单一窗口”为目标，实现对国际贸易全环节（从进出口货物和进出境船舶申报到外贸企业资质办理、贸易许可、原产地证办理、出口退税、税费支付、结（付）汇等国际贸易主要环节）、全方式（从一般贸易方式商品到所有进出口商品，包括跨境电商商品、海运快件、邮递物品等）、全载体（从船舶出入境到飞机出入境等）的全覆盖，并不断完善信息服务功能，打造与贸易强国建设相适应的外贸制度体系。
（四）推动共建“一带一路”国际合作新平台。“一带一路”建设以开放为导向，致力于打造开放型合作平台，维护和发展开放型世界经济，共同创造有利于开放发展的环境，推动构建公正、合理、透明的国际经贸投资规则体系，促进生产要素有序流动、资源高效配置、市场深度融合。因此，中央经济工作会议进一步明确提出要推动共建“一带一路”，发挥企业主体作用，有效管控各类风险。同时，为共商“一带一路”建设合作大计，提出要精心办好第二届“一带一路”国际合作高峰论坛。
（五）积极参与世贸组织多边贸易体制改革。我国一贯支持开放、透明、包容、非歧视性的多边贸易体制，促进贸易投资自由化便利化，推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展。为此，中央经济工作会议明确提出要推动构建人类命运共同体，积极参与世贸组织改革，促进贸易和投资自由化便利化。这也是我国积极参与全球治理体系改革和建设的重要体现，彰显了中国作为负责任大国的使命担当。