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    关于推进法治园区共建的调研报告

    时间:2021-08-04
    伴随着园区的发展,以法治为基础的营商环境越来越成为各地园区比拼的核心竞争力之一,建设法治园区成为各地的共识。同时,由于园区实行特殊的管理体制机制,不少纠纷如土地清理、开发公司涉法涉诉纠纷等园区内特殊纠纷需要多个部门在法治框架下协同解决,故而近年来特别是自贸区兴盛以来,法治园区共建越来越成为共识。
    连云港开发区法院针对法治园区共建中法院的职能作用和机制创新问题,及时组织调研团队进行调研。调研组先后走访了四十家企业和市场监管、招商引资、自贸区管理等部门,向七十多家企业发放了营商环境和法治需求方面的调查问卷。调研组还对连云港开发区法院成立以来涉及连云港开发区企业的案件进行全样本分析,形成本报告。报告从园区建设中最突出、最常见的“涉企纠纷”切入,剖析其纠纷特点、形成机理、治理策略,明确人民法院在法治园区共建中的职能作用,探索法治共建的机制创新。
      一、园区发展中几类突出的涉企纠纷及其法治需求
      全国范围而言,开发区等园区是从1984年开始的。1984年我国将十四个城市作为首批沿海开放城市,同时成立第一批14个国家级开发区。开发区历经三十多年试错发展、模式复制推广,在改革创新、对外开放、产业聚集发展等方面取得了傲人成绩。这得益于国家的改革开放政策,得益于在园区内实行特殊的管理体制、特殊的招商引资优惠政策。凡事皆有利弊,园区内也因此产生了大量的与之相关联的特殊涉企纠纷。
      一是土地闲置引发的涉法涉诉纠纷及其法治需求
      二是僵尸企业引发的涉法涉诉纠纷及其法治需求
      三是园区开发公司经济交往中的涉法涉诉纠纷及其法治需求
      四是管委会与投资商之间的涉法涉诉纠纷及其法治需求
      二、人民法院在法治园区共建中的职能作用
      市场经济是法治经济,建设一流法治园区,营造一流的法治化环境,对于吸引投资者来连投资兴业意义重大而深远。我们要明了法院在法治园区共建中究竟有何独特的职能作用。
      (一)发挥行为指引的作用。经济已进入高质发展新常态,地方之间的竞争已由依靠特殊优惠政策以及低成本的单一策略转变为建设市场化、国家化、法治化营商环境的综合博弈。法治既是营商环境的重要内容又是营商环境根本保障。协调法院等各方力量,推进法治园区共建,是营商环境不断优化重要抓手。司法在其中发挥着行为规范指引的作用。利益各方孰是孰非,最终要通过司法的裁判加以明确。不仅如此,园区如自贸区试行的各类创新机制,可能引发一些具有园区特色的纠纷,这种情况下,法院基于对司法政策的考量,一般会鼓励交易、鼓励创新,这种裁判具有行为指引的作用。
      (二)发挥快速解纷的作用。司法具有可预期的程序流程和明确的实体规范,通过司法程序可以有效的舒缓矛盾,有利于查明纠纷事实。在司法场景中,通过其他力量的协调配合,法院能够快速高效地化解大量的涉企纠纷。如破产案件,虽然不少案件的处理都在一两年,通过破产各项程序,利益各方都参与进来,各种纠纷得到一揽子解决,这是其他途径很难做到的。表面看耗时不少,而实际上这可能是最高效、最彻底的解决方式。并且,随着法治的完善,司法水平的提高,可以期待法院在处理破产案件中将越来越快,效果越来越高。
      (三)发挥协调各方的作用。世界银行将企业的生命周期分为创业阶段、获得场地阶段、获得融资阶段、日常运营阶段以及发生交易纠纷、企业退出阶段并设计了相应的评估体系。各个阶段均有法律、政策加以规范,一旦出现问题,往往会通过司法手段最终加以解决。全国各地不少法院都制定了与政府相关职能部门协同促进法治化营商环境建设的措施,通过联动化解相关涉诉涉法纠纷。法院在其中往往发挥着协调各方的作用。如合同纠纷及法院执行、破产处置,法院都在努力协调各方,参与到纠纷解决中来,同时努力维护和实现利益方的利益。
      (四)发挥预防风险的作用。司法不仅发挥着定分止争的裁判功能,在预防风险方面也有独特作用,一个败诉的案件有助于败诉一方反思自己,改进行为,避免类似情况发生。不仅如此,在法治园区共建中,法院通过与其他部门合作,也可以在诉讼纠纷发生前做好风险预防。如法院可以为园区管委会职能部门起草的招商引资协议提供必要的法律帮助,避免因合同不规范、不明确被一些“皮包公司”“假客商”欺骗,同时也避免园区管委会职能部门利用起草招商引资协议的机会,欺骗投资商。法院还可以联合企业登记部门、市场监管、公安、国土、税务等部门联合预防企业或园区管委会在经济交往中的不诚信行为。
      三、推进法治园区共建应当秉承的理念
      (一)有利于市场主体发展。营商环境如何,首要的判断标准是是否有利于企业等市场主体的高质发展。在法治园区共建中,每一项措施的出台,应当通过适当形式征求市场主体的意见建议,看它是否有利于诚信守法市场主体的发展,是否有利于营造鼓励创新的法治氛围。
      (二)注重矛盾的源头预防。在长期的招商引资和项目建设中出现了一批皮包公司、烂尾工程,对地方的经济发展和营商环境造成了不良影响。通过完善法治园区共建的制度机制,促进市场主体行为更加规范有序,源头预防相关纠纷,是法治园区共建的重要目的。
      (三)工作格局有国际视野。一个地方的开发区等园区不仅是经济发展的排头兵,还是改革政策的试验田。这就要求在推进法治园区共建时,政府和法院要立足自身,放眼全国乃至全球,积极谋划服务市场主体的措施。园区内的政府和法院有关部门的工作人员除了具有国内法律政策的知识,还应当具有一定的国际贸易、国际惯例等方面的知识。
      (四)工作措施要高效便捷。不论是世界银行营商环境评估指标体系还是当前的法律政策,都要求服务市场主体发展的措施要高效快捷。在园区建设特别是自贸区建设中,大量纠纷涉及外地的、外国的市场主体,如果按照普通民事纠纷案件处理,不仅时间会比较长,而且效果也不太好。推进市场主体业务办理便利、诉讼便利的机制是法治园区共建面临的重大命题。
      四、推进法治园区共建的机制创新
      市场主体从开办到退出市场都需要法治的保障。近年来连云港开发区法院与辖区市场监管等部门在法治园区共建做了一些有益的探索,也形成了《府院联动推进法治园区共建的意见》等制度性文件。这些探索在条件成熟的情况下可以加以总结推广。
      (一)建立健全司法文书送达地址承诺确认机制,努力解决“人(企业)难找”问题。园区内所有市场主体在办理设立、变更登记住所等登记注册业务时,登记部门告知其填写司法文书送达地址确认书,登记部门应当告知市场主体了解其内容、要求及法律后果。法院向市场主体确认的司法文书送达地址发送司法文书未获接收的,除不可抗力、意外事件或市场主体证明自身无过错之外,视为送达。
      (二)建立健全信息沟通共享机制,预防和制止市场主体不诚信行为。法院在案件审理、执行中发现市场主体涉嫌市场监管领域违法违规行为的线索,及时向市场监管部门移送,市场监管部门及时将线索办理结果反馈给法院。法院受理涉及同一市场主体的批量案件时,发现涉诉市场主体可能存在影响市场信誉、生产经营秩序等风险的,及时通知市场监管部门以便其加强市场主体风险监测预警。
      (三)健全市场主体纠纷多元调处机制,推进矛盾实质化解、低成本化解。法院在立案、审理、执行阶段均可以邀请、委托市场监管等部门调处涉市场主体纠纷。法院可以在市场监管等部门工作人员中聘请特邀调解员。市场监管部门在办理相关投诉举报和疑难行政案件过程中可以邀请法院参与调处。
      (四)健全菜单式法律咨询、培训机制,为园区企业、项目精准服务。收集企业发展中常见的具体法律问题,邀请上级法院或有关部门共同开展有针对性的法律咨询、培训。针对开发区管委会在招商引资、征地拆迁、行政处罚等方面的具体法律问题,积极参与法律咨询和培训,为促进政府依法行政,维护政府和投资者合法权益提供法律上的意见建议。
      (五)健全执行联动机制,预防逃避执行行为,及早兑现企业合法权益。争取园区党工委、管委会支持,将纪检监察、公安、市场监管、企业登记、住建等部门纳入执行联动协调机制成员单位。发挥网格化治理优势,破解“人难找”“车难找”、企业规避执行等执行难题。
      (六)健全市场主体有序退出机制,提高破产、重整案件处置效果。法院在受理破产案件后及时通知企业登记部门,防止相关人员在破产程序中擅自变更登记事项。加强府院联动,提升破产财产处置变现的速度和效果,共同推进预重整、重整工作,盘活烂尾项目,挽救有发展前景的企业。 
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