关于镇江市实施“一区多园”发展模式的思考及建议

一、“一区多园”模式的实质内涵及实施推进情况

（一）“一区多园”发展模式的实质内涵

开发区模式是伴随着改革开放的浪潮应运而生的，自国家于1984年设立首批14个国家级开发区、1992年设立各省级开发区以来，经过多年的积淀和发展，各地方开发区（高新区）普遍走上了快速发展及扩张的道路，成为相关区域经济发展的主阵地及对外开放的桥头堡。但进入新时期以来，开发区也面临地理空间限制、资源要素趋紧、经济指标增长变缓、财税分成机制落后等一系列问题，如何更好地顺应时代发展趋势，对开发区这一发展模式进行新一轮改革，使其更好地应对高质量发展需求，更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用，是各地政府普遍关注的焦点问题。因此，在此背景下提出的“一区多园”管理模式，具有极强的时代意义。首先，“一区多园”模式的提出是对应原有的“一区一园”管理模式而言的；其次，“一区多园”模式的实质内涵，就是扩大开发区原有的地理空间，通过增加新建园区或将已经具备一定发展基础的园区整合并入开发区，实施区位优势、资源优势、基础优势、政策优势和服务优势共享的政策，对核心园区与非核心园区、综合性创新孵化园区与专业性功能产业园区，进行模块化分布、集中化管理、平等化待遇、层次化扩散，形成大开发区发展格局。其主要特点是成立由副市（县、区）级领导担任管委会工委书记、管委会主任的高位协调与领导机构，代表市（县、区）委市（县、区）政府领导开发区建设与发展工作，从整体上谋划一个城市的高新技术产业集聚发展和创新性经济转型升级。

（二）镇江地区实施“一区多园”改革的具体路径

“前人栽树，后人乘凉”，“前人改革，后人借鉴”。自2009年国家推广自主创新示范区改革以来，北京中关村、武汉东湖、上海张江、天津滨海等地先后实施“一区多园”改革实施扩区发展。2017年，南京市委市政府出台《南京市科技园区整合设立工作方案》，按照“一区多园”发展思路，整合形成15个高新园区，此举充分激发各园区的创新内生动力，使得南京国家高新区进入全国前20强。镇江地区也紧跟趋势，谋定而后动，立足长三角一体化、宁镇扬一体化等国家战略的叠加实施，按照“整合优化一批、转型发展一批、淘汰撤销一批、打造提升一批”等“四个一批”的路径，充分结合市域经济发展实际情况，提出到2022年，在现有省级以上开发区的基础上，通过在县级市（区）范围内，实现跨乡镇（街道）区域的联动式整合，精准优化为8-9个重点发展的国家级、省级开发区，并对未被整合的省级以下工业园区进行梳理，分类分层予以转型发展或淘汰撤销。到2025年，达到以国家级和省级开发园区为重点，集聚各类优质资源，打造提升发展能级，形成功能布局合理、主导产业明晰、资源集约高效、产城深度融合、特色错位竞争、管理体制高效的开发园区体系，各类开发园区的综合实力和在全省的综合排名显著提升。

二、实施“一区多园”发展模式的重要意义

（一）从镇江市级层面剖析

站在镇江市级层面，此举对于更好地实施产业强市战略，实现高质量发展，进一步提升镇江在江苏省内的竞争力具有极强的助推效应。“一区多元”模式，有利于避免各区域内同质化竞争、板块间“各自为战”的局面，可以统筹协调整合多方资源，推动各板块协同参与到镇江打造的“四群八链”产业体系中来，实现高效分工协作。以句容为例，区域内共有四个工业板块，分别是开发区、下蜀、边城和郭庄。在目前的招商引资过程中，经常出现好项目落不下来，不想要的项目“换地落户”的情况，这也是一种劣币驱逐良币的现象。比如，开发区正在洽谈一个高端金属新材料项目，该项目具有重要的国产替代意义，但由于句容经开区紧邻市区，面临巨大的环保压力，项目落户较难，反而周边有华电、建华等项目的下蜀临江片区更为合适，不仅符合项目产业定位，而且环评压力较小，在一区多园、共建共享模式下，该项目的落户和建设投产都将顺利很多。再如，某一工业地产项目，因为句容经开区已有联东、中南、中新等类似项目落户，项目方自知落户开发区有较大难度，因此“借道”其他工业板块，而该板块优质项目偏少，迫于指标压力，可能会助其落户，表面来看，板块数据指标有所增长，实际却造成了同质化的无序竞争及土地资源的严重浪费，不利于全市产业有序发展。

实施“一区多园”发展模式，从招商引资角度来看，将真正建立起全市“一盘棋”思维，以句容为例，若以开发区为主体，整合下蜀、郭庄、边城等工业板块，围绕目前我们的在谈的智慧冷链装备基地、北冶功能材料、中国重燃、高芯科谷、章丘鼓风机、金峰物流装备等优质项目，完全可以围绕“四群八链”体系，因势利导的配置项目资源，打造独具特色的新一代信息技术产业基地（开发区）、高端金属新材料产业基地（下蜀）、新能源装备基地（郭庄）、先进高分子材料基地（边城），从而实现要素资源高效精准配置，进一步提升招商工作的精准、精细、精明程度。

（二）从各辖市（区）开发区层面剖析

站在全市各开发区的角度，开发区是各区域经济发展的主战场、主阵地，实施“一区多园”模式，无疑就是抓住了矛盾的主要方面，有助于开发区进一步整合优势资源、提高核心竞争力，不断做大做强，是举全市之力打造开发区，争创国家级开发区的有力抓手。镇江地区具有接受周边大都市辐射效应较小的特点。我们招商上有个比喻，如果上海是一个项目信息的信号塔，不断向外辐射信号，那么经过苏锡常及浙江嘉兴、湖州等地的“围追堵截”后，到达镇江地区的好项目信息，已经少之又少，而南京的外溢效应有限，且安徽滁州、马鞍山等地也具备承接南京项目转移的优势。综上所述，我们镇江地区各辖市（区），不可能做到像苏南一个县级市那样，多点开花，历史实践也证明，各个板块都强势发展的局面，必须要集中区域优势力量，举全市之力发展开发区，这样才是抓住了矛盾的主要方面。而通过一区多园改革，可以更好地将开发区的牌子用足，将开发区在管理模式、招商引资、项目服务、行政审批、金融扶持体系、扶持政策等方面的优势辐射到整合进来的各子园区，使资源优化配置的效果最大化。以句容为例，若整合宝华镇园区，完全可以借助宝华靠近仙林大学城的科教资源优势，创建省级高新区的牌子，这样一来，句容就拥有开发区和高新区两块牌子。而如果整合郭庄和下蜀园区，可以极大的提升开发区工业经济的体量级，在承接南京地区项目外溢扩产，省级开发区排名争先进位，创建国家级开发区等方面将大有裨益，对于区域经济发展无疑将起到更好的助推作用，实现1+1>2的效益。

三、实施“一区多园”模式存在的现实难点

（一）缺乏高位协调的组织架构

一区多园共建共享，本身就是一种高度统筹、集约发展的高效运行模式，因此，相对应的，也亟需与之相对应的高位协调统筹的组织架构体系。如果以县级市（区）为单位进行上述改革，必然要进一步强化经开区（高新区）的中枢领导地位，要在辖区内具备代表市（区）委市政府落户相关决策部署的能力，也就是说，“帽子到到位”。以前段时间与句容经开区交流互访的某苏北兄弟开发区为例，其党工委书记是排名靠前的县委常委，副书记也是重点委办局局长调任，县工信局长兼任开发区党工委委员，部门负责人均是正科级配置，其中县委办副主任兼任开发区办公室主任，县财政局副局长兼任开发区财政分局长，正是因为其高配的组织架构，在县域范围内具有极强的资源调动能力，同时也激发了干部干事创业的激情，目前其省级开发区综合排名13位，后发优势明显；对比我们镇江目前各地开发区的干部配置情况，远远达不到苏北相关兄弟县市的重视程度，若以目前现状来推行改革，在实际操作过程中统筹协调将会出现很大的阻力，继续各自为战的现象将极有可能继续存续。

（二）各板块园区资源配置不均衡且信息不对称

开发区作为辖市区内主要的经济建设主体，各项基础设施以及国土空间规划、成片开发方案、存量土地资源、区域规划环评等方面是较为规范和齐全的，而对照文件相关内容，我市下一步要推行的是跨乡镇（街道）级别的“一区多园”改革，相对于开发区（高新区），被整合的各“小、散、弱”园区（板块）的上述家底的透明情况显然不到位，以句容为例，目前共有句容经开区、下蜀临港工业集中区、郭庄现代装备制造业产业园、边城交通新材料产业园、宝华凤坛创新社区、后白工业园区、后白张庙工业园区、天王浦溪工业集中区、天王镇西工业集中区、天王袁巷工业集中区、天王唐陵工业集中区、白兔凤塘工业园、白兔行香工业园、白兔茅庄工业园等14个各类工业园区。其工业板块边城镇，存量土地资源仅120余亩，且没有做过成片开发方案，宝华镇由于过去十年房地产业的大肆开发，几乎没有存量土地资源，若贸然加以整合的话，将极有可能达不到资源优化配置的作用，只是单纯物理空间的增加和经济数据的增大，不能起到1+1>2的效果，与高质量发展的要求背道而驰。

（三）债务管控的制约因素

在整个镇江市债务管控的大前提下，缺乏有效财力支撑将是“一区多园”发展模式在我市范围内有效实施的一大软肋。相关园区在被整合之后，围绕主导产业发展方向，必然面临新一轮规划调整以及各项基础设施配套建设等一系列问题，即便是点对点实施的腾笼换鸟工作，也需要进行一定量的征迁工作，所需财力必定远超现有园区财政预算的负荷。

四、加快实施“一区多园”发展模式的相关建议

（一）进一步完善组织架构运作体系

建议开展广泛调研，充分借鉴扬州经开区、江都、南京高新区、溧水等地经验做法，一是管委会主要领导由县市区主要领导兼任或高配为副市级领导，部门负责人级别也进行相应升格；二是在园区管理模式上，在文件规定的被整合园区设立相应的纳入开发区（高新区）管委会编制的管理办公室的基础上，实际运转过程中，可参考类似于目前工业地产开发商的模式，管委会招商、经发、投促部门负责各个子园区相对应的条线工作，相当于现代企业管理中的条线总经理。比如，招商局负责统筹各个园区的项目招引工作，投促部门负责各个子园区的项目落地推进工作，经发负责园区个经济运行各项工作，被兼并的园区原所在乡镇（街道）的副书记兼任园区管理办公室主任，相当于现代企业管理中的项目总经理，负责园区的开发建设相关工作。

（二）试点先行，由点及面、因地制宜的分步实施

首先要开展强强联合试点工作，组织开展各园区的家底摸排工作，对具有存量土地发展空间、相关国土空间规划等资料齐备、经济总量尚可的相关园区，优先考虑整合进开发区（高新区）。比如，句容经开区与下蜀镇临港工业集中区可以作为整合试点。其他园区则结合实际情况进行精准研判分析。比如，句容经开区与宝华镇，虽然从对接南京的角度意义重大，但因为缺乏存量土地资源，现阶段整合所发挥的效应不明显，但若站在G312科创走廊的角度，结合本次G312高速化改造，从镇江市级层面高位规划，在未来快速路沿线重新规划布局高新园区，给予相应的土地要素资源，则未来可形成“研发孵化在仙林、产业转化在宝华”的良好产业互动发展格局，成为融入南京、接力镇江的桥头堡。

（三）用好金融抓手，充分发挥平台公司的作用

以辖市区为单位，整合平台公司资源力量，组建园区开发建设及产业发展母基金，寻求与华泰、海通、中兴等国内知名券商的合作，平台公司和券商共同出资做LP（有限合伙人），券商作为GP（普通合伙人）进行管理，围绕园区整体开发及招商项目进行精准投资，这样做既有助于政府隐形债务化解，又可以对产业进行精准扶持，且券商所投项目多为preipo轮，那么一旦项目日后上市后退出，从长远看也是化解债务的一项有效举措，一举两得。

（四）结合区域实际，充分借助外力

结合我市目前债务管控的实际情况及化解债务的实际需求，建议采取借力发展的模式，借鉴苏州工业园区及苏滁产业园开发的成功经验，利用中新智地在我区落户的良好开局，谋求与其母公司中新集团在一定区域范围内（20平方公里以上），进行整体一二级联动开发合作。众所周知，中新集团是苏州工业园区的主要开发主体，是国内产城融合型园区开发建设及运营的标杆。如果说中新智地是园中园开发的行家里手，那么在更广范围内的区域级开发，其实正是中新集团的拿手好戏。2019年公司上市后，正在进行品牌和产品的对外输出，苏滁产业园36平方公里的规划设计、基础设施建设、土地整理开发、园区产业定位及招商引资等工作均由双方成立的中新苏滁（滁州）开发有限公司操盘实施，经过约10年的发展，目前苏滁产业园区已成为滁州经济发展一个极其重要的增长极。因此在围绕南京紫东新区发展战略，能否选定范围进行“联姻”，是“一区多园”发展模式改革当下值得我们仔细调研的一个课题。

（五）精准研判出台扶持政策体系

从招商角度，我们也剖析过与周边临近州开发区的政策对比，我市在土地价格、设备奖补、净化车间补助、税收减免、上市奖补等方面均落后于竞争对方，近三年来，我区已有3个先进制造业项目，由于政策力度问题，最终项目旁落溧水（可享受南京政策叠加优势），因此也希望镇江市级层面针对“四群八链”产业体系，精准谋划出台相应的扶持政策，各辖市区开发园区可叠加享受，以此来进一步助力此轮改革方案的实施。